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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045393]
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第五节 划界析权：省市纠纷的解决
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显而易见，从上次划界的结果看，省县挽狂澜于既倒，是暂时的赢家。另一方面，此前数次谈判交涉的经过也证明市方对驱逐省县市内权益和合并江宁的决心坚定不移，更重要的是，省县政府感到划界有利于市方的发展趋势不可阻止，愈发明显。在这种情况下，对省县一方而言，与其“坐而待毙”、被动接受市县合并，不如趁乱及早打算。出于这样的考虑，江宁县政府于上次划界结束后，开始大肆变卖市内学产。1931年9月，市府获悉后，一纸诉状将县方诉至中央，恳请国民政府立即制止此变卖学产的中饱私囊之举，并提请国府转饬省县尽快向市府移交市区内各教育机关和财产的卷宗(64)。但县府对此事态度极为强硬，非但不予收敛，反而变本加厉，藉口维持教育经费，擅自在市内开征柴捐。盛怒之下，南京当局再函行政院，控诉称“（此举）影响市府的营业税收，也违背了国民政府法令，造成南京市商民的额外负担。”(65)要求中央及时采取行动，禁止其非法处置。(66)此时蒋介石大权在握，国内局势也渐趋缓和，此前一直悬而未决之市县划界，特别是议决而未执行之事权交割，令国民政府对省方和县府极为不满。于是1933年初行政院遂令省县当局最晚于当年3月底前将交割手续造册移交完毕。然而，县方却藉口划界面积太广、县民反对，故意延迟造册手续。市方派人进行接收时，县府不仅拒不交割，还提出要全面修改市县边界的无理要求。一时间，你来我往，双方爆发了激烈论战。市长石瑛为此曾特函行政院长汪精卫，谴责县府对既定方案妄加非议并试图推翻成案的企图，指出县府之所以有重划市区边界这样近乎匪夷所思的想法，并非因为造册不易、分割为难，实为便利征收划入市区之田赋，希望行政院能严定期限，勒令交割，以免拖延。(67)与此同时，石瑛的观点也得到了此前曾多次斡旋省市会议、对市方抱以同情的内政部的支持。部长薛笃弼建议行政院，应再行召开省市联系会议。无独有偶，南京市小轮业职业工会、南京市起卸业职业工会等首都社会团体也纷纷上书，抱怨江宁县拒不交割、妨碍市政、窒碍民运。(68)中央政治学校教授刘铀青也发出警告，“市区为市行政权所及之范围，一日不确定，则全盘施政计划一日不能完成。”(69)南京教育界的代表——燕子矶小学校长丁超也呼吁中央加速省市划界，以免沿袭流弊。(70)此时竟连一直抵制市县划界之市县接壤地区的部分江宁县民也改变立场，支持划界。原因是该问题的长期搁置，导致交界区变成江苏省政府、江宁县政府和南京市政府的“三不管”地区，黑恶势力横行，警察假公济私、泄私愤等不法现象层出不穷，个别警员公然骚扰平民，导致社会治安堪虞、人民深受其害，所以一般县民也希望国民政府转饬市县双方从速交割，以免后患。(71)
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如此一来，为解决久拖未决的划界纠纷，国民政府饬令再次划分省界，省市县三方的划界协商再度启动。此前一直阻挠并拖延划界和交割的省县当局由于民意转向，此时成为中央、市方和社会舆论的众矢之的。迫于国民政府和社会舆论的压力，江苏省政府和江宁县政府不得不表示“对于已经确定的省市边界已经没有异议”，此举标志着历时数年、波澜迭起的省市划界终于出现重大转折。不过作为前提，省方坚持事权移交应留待江宁县实验期满后再予执行(72)。而省方之所以这么做，目的不外是想藉“江宁实验期满”静观时局变化，最终将此事拖至一个不确定的将来。孰料此议一出，却立即被市府识破。市方认为省方的理由殊难成立，“实在是便利征收划入市区内田赋”。其所称4年之久的实验期，“不仅对于首都市政有很大不便，而且也与行政院的决定不符”。(73)面对市方的指责，新任江宁县长梅思平一面表示尊重已划边界，另一面又强调“南京为政治首都不是经济首都”、“市内建设迟缓，没有余力经营农村”、“都市乡村生活不同”，仍力主暂停执行。不仅如此，梅氏还以江宁处于实验期为由，向中央陈述“仓促划界”所可能带来的后果，指出目前最好的处理方式就是维持原状，暂停划界。在一封梅思平致国民政府的公函文中，梅氏说如果中央现在就施行交割“则（江宁实验县）所规划一切事业将功亏一篑，也必然需要全盘重新改造规划等。而南京市方面，年来正聚精会神，忙于都市建设，现在突然增加数十倍的市区面积，也必须重新制定计划，经济也会受到影响。”(74)此时省市县三方各执一词，互不相让，形势再度紧张，国府态度成为决定此事的关键。就在这个时候，国民政府以“省市划界、交割事权已无可更改，而该意见（笔者注：即梅思平所提意见）有合理之处”为由，宣布暂缓执行。这个结果对南京市政府而言无疑是一个沉重打击。不过国民政府为安抚市府、消除其疑虑，不久又督饬内政部出台多个有关省市划界及事权交割的指示意见，并经省市县三方认可后，最终确定省市划界，并特别声明“经此一议，不再变更”。此后内政部在行政院督促下先后召开省市联席会议，专门讨论具体移交事宜。最终江苏省政府、江宁县政府和南京市政府三方在1934年初就省市划界和移交事权达成最后协议。
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根据该协议，原属江宁县、与南京接壤的乌龙山地区全部划入市区；尧化镇划入市区，以该镇附近的天然路线为市县界；仙鹤镇门下坡处划入市区；麒麟门以下以原定的河流为界，但为便于管理，麒麟镇划入县区；高桥镇划入县区；上坊门至麻田桥一段变更界限，改由上坊门至夹岗门以土城为界，而花神庙地区划入县区；花神庙至麻田桥一段以大路为界，路北归市有，而麻田桥村庄全部归县有；麻田桥经铁心桥至西善桥仍照原定界限，西善桥、西善镇划入市区；西善桥经格子桥至娘娘庙与郭村之间一段，仍以旧例为界。河流方面，仍以1933年江宁县疏浚的河流为界。同时双方议定南京市与江浦县的地域分界为：津浦铁路以东九袱洲全部划归市有；九袱洲与柳洲间界限以二漾沟为市县界限；三汊河铁路桥为界，桥南归市有，桥北归县有；九袱洲新屿及邻近的永生洲大部划入市区，九袱洲老屿则划归县域。(75)此后1936年8月28日，国民政府又命江苏省和南京市依照此次双方议定的省市界限树立界标，至此长达9年的省市划界及事权冲突才最终落下帷幕。
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图68 1934年最终确定公布的南京市域范围图
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图片来源：秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年，第86页。
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从结果看，南京市政府是省市划界的最后赢家，市域面积由1927年4月建市之初的157平方公里，扩大至1935年的465.95平方公里(76)，囊括7个城区、4个乡区和1个总理陵园区。市区四至大致为：东至乌龙山外廓遗址（沿尧化门、仙鹤门、麒麟门、沧波门和高桥门一线），南至铁心桥、西善桥、大胜关，西至浦口镇，北至长江。全市总面积达465.85平方公里，其中城区面积43.54平方公里，为总面积的9.35％，农村面积422.31平方公里，占总面积的90.65％。(77)划界后的南京全境不仅包括南京旧城，还包括广大乡村和下关、浦口地区。以“现在南京市的范围（论），显然比国府建都以前的旧市区是扩大了。”(78)反观江宁，则损失惨重，不但县治由市区迁到市外东山镇，县境缩小20％，且原有县内精华地段几乎全被划入市境，工商业损失殆尽。(79)然而，从另一个角度看，南京又并非是真的赢家。因为市政府虽终偿夙愿，但为这个姗姗而迟的胜利却付出了九年时间。而在这一过程中，省县事权的未能交割和市县划界的悬而未决，大大延迟了首都建设。更严重的是，此时外患已迫在眉睫，历史留给南京的时间所剩无几，此时距1937年12月南京陷于敌手已不过一年而已。
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另一方面，从前文所述之整个事件的起源看，省市纠纷起始于南京独立建市后提出的厘清事权，而江苏省和江宁县政府则由于权力交割直接关系到其切身利益不肯放弃，由此引发双边纠纷。此后随着双方在税权交割上的激烈冲突，省市纠纷全面激化。为彻底解决问题，市方提出扩大市区，由此产生了新的省市划界问题。而这一问题的提出，又由于民国政局迭变，国民政府态度屡变，始以废县，致省市之争，继而扩大市区，复遭人民反对，而枝节横生、波澜迭起。期间省市双方在国民政府压力下虽有数次达成协议，但迫于江宁民众反对而频生变数，以致长期对立而陷入僵局的省市纠纷更趋复杂。最终省市划界的解决，远非一种因素所决定，而是政治、经济和社会多种因素综合作用的结果。统观这个时期省市纠纷和划界的影响因素，主要有以下几种：
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第一，民族主义。省市纠纷虽由厘清市权而起，但根源却与党国民族主义的滥觞息息相关。1927年国民政府奠都南京后，出于国民政府复兴民族、缔造新邦的需要，南京被党国塑造为一个现代中国的样本，并随即开始在政府强力驱动下进行大规模城市现代化改造，以使其适合于扮演“首都”的角色。国民政府出于振奋国家、提升民族自尊心和自信心的目的，在南京还未做好任何准备的时候便将其推到了现代中国舞台的最前沿。其仓促进行的大规模城市建设和扩大市区，背后主要出于党国民族主义的政治考量，这与国民政府“物竞天择”的国家竞争观紧密相连，并直接导致江宁县民因担心受南京城市建设拖累，对扩大市区长期持反对立场。而南京被列为特别市后，直隶于中央，行政建制上与江苏省不相隶属，也增加了和江苏谈判的筹码。
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第二，利益驱动。利益竞争是省市纠纷的主要根源。对地方政府来说，主要是地方本位立场难以超越的问题。厘清市权和划分边界与地方收益直接相关，涉及省市县利益的重新分配，实质是将共有利益变为独有利益，一方的占有必然是另一方的退出，激烈的对抗与冲突不可避免。南京市政府在市权受损的情况下，必然站在自己立场，“竟有以寸土，予人为觍颜者。”另一方面，对掌握市内既得利益的江苏省政府而言，亦复如此。一旦事权划归市有，乃至江宁划入南京，其既得利益势必受损，故反对划拨最力，对扩大市区阻挠尤大。而对江宁民众来说，主要是负担不均和旧有管辖观念难以克服的问题。南京进行首都建设后，由于建设经费奇缺，市内平民因拆房筑路而导致民生艰难，故在县民看来，江宁划入南京后势必蹈其覆辙，故借口负担加重，多是反对。此外省市边界调整还涉及政府公务人员的权力调整，因旧习难移，也使划界深受影响。
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第三，地方主义。随着近代西学的输入，权利意识的产生不仅提高了一个地区人民的主人翁思想，也使这个地区的政府将维护本地权利为自己的应尽义务，市方对维护自身利益信念坚定。但囿于地方利益，当局竟视“自治”为江宁阻挠划界的理由，不惜将其打断，以致中央所推行之地方自治，本应加强各地相互合作与支持，却受地方主义影响，不意在实践中出现地方政府的画地为牢、畛域自限，导致地方主义大行其道。其次，从国家行政的角度上说，早在1927年8月《南京特别市暂行条例》修订完成，实际就意味苏宁边界划分已经解决，这条界线具有法律效力，南京对于该界线范围内拥有无可争议的行政管辖权，剩下的就是南京市、江苏省和江宁县对涉及变动的地段进行各项权力、档案文书等的交接。但上述江宁民众的激烈反抗却使此案的扫尾工作一直无法进行，以致各项行政权力无法如期交接，最终国民政府只得决定省市边界暂缓划定。这不仅反映了传统中国社会与近代法制进步、制度转型相脱节的尴尬境地，也从一个侧面揭示出地方主义与地方利益间剪不断、理还乱的纠缠关系。
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第四，国家体制。从省市纠纷看，难题除双方纠结于利益得失外，也与国家行政体制息息相关。在党国体制下，国民政府虽标榜中央与地方均权，但实行的却是高度中央集权。在整个中央与地方的权力划分中，“中央与地方均权”、“地方独立”、“地方自治”等概念并无固定边野，其内涵可随政治强权的需要在不同情境下肆意篡改。中央对地方的影响，既有法律与行政指令的规制、约束，也有财政上的支持、控制。在这一背景下产生的国家财税制度，国民政府对地方税收的控制极为严苛，中央权力却不受任何节制，充分暴露出中央集权体制的肆意与专断，客观上导致南京市政府不得不将解决自身问题的希望寄托于省市析权和划界上，激化了省市矛盾。而南京最后取得成功，依据的也并非制度公理，而是中央行政强力，由此凸显了党国体制下地区利益协调的肆意性和专断性。作为中央政府的地方派驻机关，无论市方还是省方，均须仰国民政府鼻息是从。所不同的是，南京仰赖“首都”光环的庇护，取得了胜利；江宁则囿于政治地位上的劣势，不仅损失了土地，还在经济上付出了代价。故从省市划界析权的结果，我们也不难看出威权政治下城市发展的一些特点，即城市发展并不取决于资金、技术、劳力等现代经济因素，而有赖于政治和权力推动。城市的发展规模和发展速度，总与其政治行政地位的高低成正比，政治行政地位越高的城市，规模越大，发展速度也越快。而如果这个城市成为首都，那么这个城市就会在短期内得到超常发展。(80)尽管近代以来经济因素对城市发展的作用不断增强，政府主导仍然是左右大多数中国城市兴衰的关键所在，一些传统政治中心城市的现代化仍高度依赖政府行为。在这一过程中政府被历史赋予了导演和组织现代化的重任，其角色表现的好坏对城市现代化的推进影响巨大。
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第五，政治时局。省市边界的划分属于国家行政行为，这必须在政治安定和国家切实掌握地方的条件下方能稳步实施。国民政府奠都南京后，中央政权虽较为稳固，但军阀割据的局面却并未消除。加上党国内部权力纷争不断、战争频仍，国家几乎宁日。在复杂多变的政治环境中，省市纠纷的解决过程中所遇到的一个难题即为政治生态之变化无常。正如内政部所承认的：“本部职掌全国行政区划，历年以来，经草拟《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》，呈奉令准通行遵办，并严令督饬各省市县依照部章拟具方案，积极办理，凡此均为整理固有行政区域，亦即系为改革省制、缩划省区之准备。无如各省灾匪频侵、军事未定，当局者畏纷更之多事，民众亦乐仍旧贯而苟安，因之本部原定整理现行行政区域计划未能于最近时期得到相当之成绩。”(81)在这种情况下，国民政府作为双方纠纷的重要协调人和裁判者，其调停态度始终随党国政治形势的变化不断调整，其态度的前后变化从另一个侧面可作为国民党统一中国后革命政权内部纷争剧变的一个缩影。
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总之，1927年南京市政府成立后，官方时常突出南京在全国范围内的重要地位，体现了南京市政府的强烈使命感和政治意识。这些特征后来在市政府厘清市权、解决省市纠纷（特别是发动突然袭击，收回屠牙税一事）上可以看出。厘清市权、解决省市纠纷虽早在市政府成立后就已出台，但当事方各执一见，几经争议，一度搁浅。过程颇为曲折，各方互动也极为复杂，涉及经济利益的冲突、党国派系倾轧、地方主义和地方利益的博弈。省市从此陷入了旷日持久的市权和划分省界的冲突危机中，国民政府为此与陷入争端的省市当局交涉不断。而在地方政府的考虑中，要解决税权和划界问题，就要在法律制度上实现“地方自治”。这导致苏宁之间的地方纷争，不仅在城市行政方面牵涉中央与地方、地方与地方的制度安排，为我们展示了中央与地方、地方与地方以及政府与社会多维度自上而下和自下而上交叉互动的微妙情景，也揭示出政治意识形态、国家体制、民国政治对地方纠纷的影响。一个具有讽刺意味的现象是，在划分省市权限和扩大市区问题上南京此前一直与江苏省政府存在着激烈的矛盾冲突，在这一过程中国民政府常常被南京当局当作一种庇护性力量来求助。但事实上，真正对南京市属利益伤害最大的却是中央。在解决省市纠纷的过程中夹杂着党派之争、地域之争、官民之争，参与者各有理据，但对南京市而言，体会最深的却是市权独立受到了中央干预。整个事件的动态发展，既凸显了近代以来地方主义兴起后省市纠纷的复杂性，也展现出国民政府建立后延续的“单一制”的传统行政管理体制，并可看出政府与社会之间复杂而多元的互动关系及近代城市发展的若干特点。值得一提的是，该问题的解决，最后虽是在国家力量的刚性介入下完成的，但整个过程中国民政府对地方相互协商的大力倡导及充分考虑地方民意，也显示出革命时代处理地方纠纷的方式已不同于封建时期，即更多地考虑到对地方实际的关照，改变了帝制时代的单向服从模式。从这个角度看，国民政府对解决地方纠纷和加强社会控制问题上的进步开放，无疑值得肯定。
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(1) 马饮冰：《首都建设问题》，《道路月刊》第23卷第1号。
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(2) 《南京市政府对省市问题意见》，民国法政学会编：《国民政府市行政法》，民国法政学会出版，无年月，第102页。
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(3) 如市水警、第一造林场虽经省市联席会议议决划归市政府，却始终未能实行，仍由省府代管。更有甚者，半边街图书馆、省立公共体育场、省立通俗教育馆等原先议决应当归由南京办理，后又划归省办。至于学校、工厂、医院、图书馆、税务、边界等各项由于省市尚未展开协商，亦均悬而未决。
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(4) 何民魂：《一年来之首都市政》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第93页。
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(5) 《南京市政府对省市问题意见》，民国法政学会编：《国民政府市行政法》，民国法政学会出版，无年月，第102—103页；马饮冰：《首都建设问题》，《道路月刊》第23卷第1号。
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(6) 蒋慎吾：《近代中国市政》，上海：中华书局1937年10月，第82页。
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(7) 蒋慎吾：《近代中国市政》，上海：中华书局1937年10月，第82—83页。
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(8) 蒋慎吾：《近代中国市政》，上海：中华书局1937年10月，第81页。
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(9) 市长刘纪文曾愤怒的指出：“同一地方，而有两个地方行政机关，尤之上海之有租借地，于行使职权上，难得收统一之效，论上海，固有特殊情形，而南京市区之有县治，今竟历久不迁，实于彼此行政上，两均不便，絮乱系统，莫此为甚，本府对于南京市的自治，原有先全国而完成之宣言，可是像现在诸如此类的困难情形，筹办无方，多所掣肘，当其冲者，实不无遗憾耳。”见刘纪文：《本市施行自治与权责问题》（1929年11月11日），南京特别市政府秘书处编：《刘市长市政报告纪要》，南京：南京印书馆1930年1月，第258—259页。