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在国民政府关于复兴民族、建设国家的总体布局中，营造“现代首都”是建构“现代国家”的重要组成部分。因此，在中央的直接推动下，南京的城市现代化在诸如道路、水电、医院、学校、楼宇等市政设施方面取得了明显成绩。无奈受南京内部和外部政治环境的影响，城市建设亦有局限，特别在经费筹集、落实城市规划和社会建设方面，成绩付之厥如。原因除南京地方经济孱弱、社会抵制城市拆迁外，不合理的国家政治体制所导致的经费不足、行政权力受缚和政府人事组织频繁变更都是重要的制约因素，市政府对此却无能为力，并且这一困境，不仅无法消除，反而由于外部政治环境的影响，显得更加突出。何以至此？因为这一问题的根源本在南京市的“外部”，而这显然是首都建设本身无法左右的。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第一节 都市摩登：传统政治都市的现代转变
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南京地处长江下游，是“虎踞龙蟠”之地。自古以来，它一直被认为是我国东南沿海地区的军事要地，更是历代兵家必争之地，同时也是江南重要的工商业中心之一。但近代以来的历次战争已使其昔日辉煌扫地无余。近代早期，残破的市容、昏暗的街灯、狭窄不平的街道，以及遍地的垃圾池塘和呈碎片状的土地，使得它似乎与城外的乡村并无二致。1927年国民政府奠都后，南京获得了千载难逢的发展契机。依仗国家首都的政治优势，南京迅速由一个原来面积狭小的省会城市一跃成为国家首都。在首都效应的发酵下，南京市政虽不能与上海相比，但城市面貌仍有较大改善，很快达到了太平天国城市衰落后的发展顶点。这种城市飞跃性的发展，使得南京已略具一个现代都市的雏形，并在当时国内的城市中具有相当的先进性，成为国人向往之地。
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作为城市建设的重要部分，以中山路为代表的交通道路开始遍布、贯穿于整个城区，并取代原有旧式街巷组成了这个首都新的道路交通体系。路旁的绿化作物和街灯焕然一新，数以万计由法国进口、美化市容的植物密植在城市各处，为市民在炎炎烈日提供了一份愉悦的阴凉。交通方面，除原有的旧马车和人力车，新兴的公交车和出租车也出现在街头出现。南京至上海的运输时间，也随着铁路的开通而缩短，民众以前前往南京只能搭乘船只和火车，现在则可以选择开车和飞机等新的方式。新修建的铁路从城市的西北角穿越旧城墙直抵新的市中心——鼓楼地区。与此同时，按照政府颁行的《首都设计》规划，市内开始遍布新式的住宅区。而毗邻中山大道和地处城市各交通要道交叉点的新街口，成为市区内新的商业中心，中山大道由此穿过向东直达紫金山上的中山陵。为了纪念民主革命的先行者孙中山，国民政府把中山大道所经过的明故宫门予以扩大并更名为中山门。在向东的延伸中，中山大道穿越了明故宫地区，并直通中山陵的入口。瞻仰游览中山陵的游客，可以在中山陵上饱览处于山脚下整个首都的景色。
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同时，为适应国民政府办公需要，各个国家机关的办公大楼也次第兴建，如雨后春笋般拔地而起，林立于市区内。鳞次栉比的新政府大楼开始取代原有旧式的简易房屋成为南京的新景观。商店、银行日渐增多，公园、旅馆、酒吧、电影剧院、舞厅等休闲场所亦增加不少。1931年市政府开始建设南京第一条自来水管道，1933年建成后开始向市内居民供水，此后不断扩大规模，至1937年全市共有4000户居民享受现代化带来的便捷，1936年官方又开始进行为期三年的城市下水道建设。除此以外，其他工程亦随即上马，如市立救济院不断扩大规模，1936年已可以为4775人提供服务；市内工厂、作坊、学校也开始容纳更多的人民，并组建起平民自己的工会。
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伴随着国民政府建都南京，大量军政人员及全国各地商民迅速聚集市内，城市人口日渐繁盛。据估计，1936年南京市内人口已超过百万。仅1927年至1935年八年就增加65万余人，平均每年增加8.1万人，年均递增9.8％，增幅为原人口的80％。(1)医疗条件与社会教育也取得巨大进步。通过街道清洁和宣传卫生的运动，城市诊所、医院和公共卫生条件都得到明显改善。市民教育水平亦不断提高，小学由1927年的38所4000名学生发展至1937年179所小学70365名学生，办学经费由1927年的18万增加至1936年的140万，这个数字几乎是当年全部市政支出经费的四分之一。除小学外，民众学校和各类中学也不断扩充，高等院校日渐增多，中央研究院、现代化的天文台和大型博物馆相继建立。这些社会教育机构的涌现客观上都促进了市民文化素质的提高。官方统计，1934年南京市识字人口总数已由前年的298165人增加至327317人，识字率由全市总人口的41％提高到46.64％。(2)与此同时，社会结构也发生积极变化，逐渐形成教授、演员、作家、记者、编辑、律师、工程师、医师、会计师、建筑师为主体的社会中间阶层，而且规模还逐年扩大。1930年共计有10760人，占全市职业人数的1.91％，1934年增加到11504人，占总职业人数的2.07％，1936年更猛增到20255人，占市总职业人口的2.21％。自1934年国家倡导“新生活运动”以来，在政府的指导监督下，市民开始遵守新生活的规约信条，逐渐过上了有规则的生活。(3)截止1937年6月，官方宣称，首都建设前后资金投入已多达7000万元。作为“新中国”的首都，南京的现代化轮廓已初具规模(4)。
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与此同时，日新月异的变化也吸引了外国人士的注意。1931年一份英国报纸评论说，“四年来，南京已经得到改变……先前丑陋的鸭子正在逐渐变成美丽的天鹅。一个新南京正在迅速变成现实。”(5)1933年，一名外国观察家也认为“作为当代中国的象征，旧南京正在褪去，市内大量新建的西式现代建筑和道路与传统式样美仑美奂的东方封建式庙宇均完美的融合在一起。所有陈旧的旧东西都在努力、奋发向上的适应新时代。”1935年，一名美国领事在给本国发送的电报里亦称，“自从1927年南京成为国民政府首都以来，城市建设正在取得巨大的进步”。甚至连眼光一向挑剔的美国《国家地理》杂志，此时也不禁对南京的现代化大加赞美。“从一个破败、被巨大的城墙所环绕下的农村地区，一跃而成为中国发展最猛的都市，使得人们不得不对新时代下过着新生活的中国人印象深刻……对南京来说，这座城市已经越来越进步得足以匹配其首都的名称。”(6)与此同时，整个城市交通系统、政府大厦及各种公共设施的顺利营造和建设，也使得官方对首都的未来发展充满信心。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第二节 现代化的另面：首都建设的内在限度
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1931年“九·一八”事变后，日本咄咄逼人的气势和国内政局的纷攘动荡，使国民政府的经济发展战略面临越来越严峻的现实挑战。受时局影响，南京的现代化前景也急转直下。1932年“一·二八”抗战时，日本舰队集结于南京下关，城市秩序大乱，市民纷纷逃亡。一时之间市场萧条，地价大跌。伴随经济趋于恶化的同时，国民政府及南京市政府的财政税收亦日渐窘迫。
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1927年建市以来，首都主要的税收来源，如下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮包税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等，均被划入中央财政范围，长期驻留市内的江苏省政府和江宁县政府亦控制着市内较丰腴的田赋税、屠牙税、车船税、货捐。由于不能掌握税权，市政府财力几乎陷入山穷水尽的地步。1927年南京建市之初，市府收入仅车捐一项，月收入1万余元，尚不够维持政府运转的开支。1928年2月，市府虽极力整顿财政，穷于罗掘，但不敷远甚。“每月不但建设费虚悬无着，即所需经费，尚需亏累七八万元”。在这种情况下，国民政府的财政补助就成为维系南京市政府日常运转和从事南京市政建设的主要来源。据统计，1931—1936年中，国民政府向南京市提供财政补助累计共达1014.68万元，平均每年200万元，最少时也有179.79万元，最高的1936年甚至高达225.98万元。其补助款在市财政中的比重几乎占每年市府收入的35.13％，1932年甚至达到46.4％(7)。然而受30年代初经济危机的影响，国民政府的中央财政愈发紧张；剿共和对日军事准备也迫使国民政府不得不将有限财力投入到大量的军费开支中(8)；而国民党内的派系斗争愈演愈烈，腐败与政府决策性的失误亦使官方无法从凋敝不堪的民间征收更多的财税收入。在这种情况下，中央政府的财政补助越来越少。期间南京市府虽数次整顿财政，无奈城市建设花费浩繁，市财政始终捉襟见肘、入不敷出。同时，鉴于国内外形势的日益严峻，国民政府对于首都建设的重视程度亦急剧褪减。作为负责首都建设的国家最高权责机关——“首都建设委员会”在1929年只开过一次全体会议，出版了两期《首都建设》，就别无他事。1931年基本陷于瘫痪，而到1933年该会宣告解散。
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在这种情况下，《首都计划》的重要内容——“中央政治区”被迫长期搁置，原本设计在“中央政治区”核心区里的国民政府、中央党部、交通部、铁道部、外交部等重要党政机构均放弃原规划，转而构筑在市区内，更多的政府机构则只能龟缩在破旧不堪的旧宅院内。导致各个政府部门凌乱的分散在市内各地，使原本规划井井有条、划分明晰的《首都计划》几乎沦为一张废纸。为此，1936年市长马超俊坦言，“自国民政府建都南京以来，南京市政无日不在进步之中，但这种进步都是迂缓而不迅速……几年来内忧外患，交相煎迫，使首都建设在经济上受到了不少影响。”(9)市政专家马饮冰对经费奇缺下南京未来的发展忧心忡忡，他认为“以现实经费而论，尚不敷远甚，遑论以供建设之用……以中国之大，而于首都无一定建设之费，宁不腾笑友邦。南京市政府经费，现经中央核定每月数万元，此区区之数，能作何用。苟长此以往，则十年二十年以后，犹是今日之南京也，又何用特设市政府，又何所谓首都？”(10)从总体看，城市的硬件设施建设，除划分了现代南京的城市格局、功能分区、建筑一批政府大厦、修筑交通网络、添置一些必要的市政设施和创设一些小工厂外，并无他物。而1937年全面抗战的爆发，更使得这些原本就极为有限的建设成就化为泡影。
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另一方面，官方的社会建设虽取得一定成效，但面临的问题仍极为严峻。此外首都的社会建设虽成绩斐然，但面临的问题同样突出。政府虽试图对市民的衣食住行，甚至思想全部加以改造，但要把“一盘散沙”的民众团结在一起所面临的困难却比改变市容显然要困难的多。官方需要克服的除外部问题外，挑战还来自于政府本身。官方对繁杂的社会建设缺乏必要的耐心，往往在制定庞大而高远的目标后，试图“毕其功于一役”，迅速达成目标。而这种匆忙而不理智的态度，加之人口急剧增加、市政设施的亟待改造、新旧思想冲突等外部困难，使政府在自己设定的目标前显得力不从心。以市教育为例，市内虽建立了大量教育机构，市民文化素质也得到提高。但并非所有居民都能得到相应的文化教育，市民教育文化结构严重失衡。十年间不识字的人口仍占一半以上。仅全市失学儿童，1929年7月就有3万余人，占同期儿童总人口的54％。小学数量也严重不足，全市仅88所。每逢开学，投考的学生总比学校容量要多几倍。故时人不禁发出“南京儿童上学比成人找工作还难”的感慨。(11)从接受接受教育的性别论，女性亦远逊于男性；前者的识字率占男性总人数的52.72％，后者识字率则仅为22.72％。(12)
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卫生方面，首都的医疗条件也亟待改善。虽然在1927—1937年，官方陆续兴建中央医院、市立医院等规模较大的公立医疗场所，再加上私立鼓楼医院等，基本实现了现代医疗机构“从无到有”的跨越。但总体上，除上述少数医院外，市内医院仍以私人小诊所为主，缺乏现代化的医疗设备，大规模、设施完善的现代医疗机构仍极为匮乏。一般市民若有疾病发生，仍难联络医院随时送治。与当时西方每百人至少有一名医生、每区至少一所医院的标准相比，首都南京的医疗状况相绌甚远。(13)
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城市住房问题也日渐突出。受政府建造办公场所的影响，市内地价自1928年以来逐年增加。新开辟的太平路及新街口至鼓楼一带，地价甚至增高到原价的数十倍以上。此时，一般达官显贵、富商大贾，莫不高筑洋房、广辟庭院，尤其在城北高旷优美之地随处可见。而广大市民只能栖身破落的街头小巷，甚至不得不栖身于简陋棚户。“富者广厦千间，贫者无立锥之地”(14)，正是社会现实的真实写照。在当时“找房子比找官做还难，已经成为南京最普通之流言。”(15)
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游民和失业是另一个严重的社会问题。由于天灾和人为因素的破坏，农村经济不断恶化，大量农民涌入城市，南京作为首都，成为许多游民的落脚点。然而，首都工业尚不发达的现实使市内工厂无法像上海那样吸纳大量难民，以至于大多数无法找到工作的人不得不面临失业或变成游民。仅1930年下半年，失业人口即有7480人，无业人口292876人，几乎占当年人口总数的一半以上(16)；1931年市内57万人口中，有业的亦仅有26.9万余人，甚至不及50％，无业则在10万以上(17)；1935年，全市失业人口仍高达26.5万人，占全市总人口的35.82％。(18)大批无业人员聚集南京，对社会秩序构成严重威胁。仅1928年的头三个月，南京市公安局处理的恶性突发案件就有400多件。其中，惩处盗匪案件20起、各类政治案件20起，违警事件105起，前后共抓捕嫌犯124人(19)。与此同时，市内劳资纠纷也日渐增多，最大的一起是大同面粉公司与南京水陆码头运送业公会会员为搬运货物和增加工资而发生的争执，前后竟持续209天。(20)
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对于社会风俗的改良，官方不遗余力的推行禁烟、禁赌、禁娼，希望在市内绝对禁止封建迷信和消除各种社会恶习。但问题是，官方在推动上述社会改造运动中往往缺乏必要的耐心。由于担心教育和教化的速度太慢，政府迫不及待的颁布法律规章，推出自己的改进方案。甚至采取激进的行政命令来规范市民人口、职业和行为。这样的结果，使市内大量游民被政府贴上特殊群体的标签，被赶出社会主流。而各项政府主导的社会运动，也未取得理想中的效果。烟虽然禁了，私吸私卖的现象却依然存在；赌虽然禁了，但麻雀牌却到处都有；娼虽然禁了，但私娼到处都找得到。由此可见，官方虽运用政治威权强行推动社会改革，但这种强力仍不足以撼动民众所固有的社会生活方式。更令人遗憾的是，伴随着大量政府机关的聚集，城市社会风气也愈发官僚化。国民政府奠都初，首都呈现出的朝气蓬勃的革命气势迅速为鬼怪离奇的陈旧封建文化笼罩。(21)
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由上可见，“黄金十年”南京的城市现代化虽取得明显进展，但其成效也不能过分高估。大量城市人口和市政设施的增加，并非是其自身繁衍发展的结果，而是传统社会中人们对首都所持有的一种聚集心态所致；市区面积扩大也不是基于城市经济的正常发展，而是国家权力的行政划分；城市工业虽破天荒的填补了若干空白，但亦未发生经济结构的质的变化。一方面，首都拥有宏伟建筑、宽大街道、公园和自来水等现代化外表，另一方面市区以外的广大农村地区却仍保持原始状况。高大华丽的政府大楼和先进便捷的公共设施只不过是城市里的“沙漠宫殿”和现代化的美丽愿景，大多与普通市民无缘。多数市民仍由于得不到好的教育，处于失业、贫困状态，绝谈不上有什么现代化的享受。因此，无论从物质建设还是社会建设的角度衡量，现代化并没有使这座传统都市获得根本上的改变。源自于政府官方的竭力推动，虽可能使城市面貌在短期内焕然一新，但终究只是昙花一现。事实证明1927—1937年这十年只是一个“有增长而无发展”的时代。1937年5月市长马超俊在纪念市政府成立十周年大会曾颇为沮丧地坦言，不但“大多数居民生活仍处于简陋困苦之中”，就连官方在《首都计划》中描绘的那个美轮美奂的首都也“至今尚无现代化都市之外表”。如果“以欧美都市的标准衡量，则南京可以说是处于一片混乱与灾患之中。”此时的城市建设“已经不是地区性的或逐渐改善的问题，而是必须经过全部检讨，加以彻底调整改善。”(22)由此可见，南京城市现代化建设的实际效果和原先设想显然存在判若鸿沟的巨大差距(23)，“全部检讨”、“彻底调整”虽不意味党国高层对于十年南京首都建设的全盘否定，但其内心的失望情绪却溢于言表。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节 现代化的困厄：顿挫原因的政治视角
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那么，到底是什么原因制约了十年中南京城市现代化呢？不同的市长给出了不同的回答。首任市长刘纪文把城市面积过于庞大、建设中难以兼顾市民利益和经费的支绌，视为南京市政的最大困难。(24)末任市长马超俊认为，土地使用混乱、道路交通制约、不合理的土地划分等九点是制约市政发展的主要因素。(25)然而，在笔者看来，以上所陈虽符合事实，但也只是对实际情况的客观描述，并未道出阻碍城市现代化转型的关键因素。笔者认为以下因素影响至大。
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