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伴随着南京城市的日新月异的发展，城市现代化不仅意味着物质建设的巨大成功，也促进了“现代”的市民社会的形成。然而，市民社会的出现，并没有为城市建设起到积极作用，反而给南京的城市现代化带来了新的阻力。现代化虽然为南京带来了城市硬件条件的改善，但这种“现代化”却遭到了在拆房筑路中自身利益受损的市民的强烈反对，并演化为一场旷日持久的社会抗争。从问题的形成看，一方面固然与市民“见识浅薄”、“图谋私利”、“缺乏奉献精神”有关，另一方面市民攻击官方“罔顾民意”、“不恤民生”、“欺压平民”、“做事不留余地”也是事实。危机出现后，解决事件的主导权掌握在政府手中，政府虽有意识的实行包容劝解的政策，但市民自发组织的社会抗争仍极为活跃。官方捉襟见肘的处置能力和冥顽不化的僵化态度，不但未能及时疏导社会不满，反而增加了市民对政府“违法殃民”、“倒行逆施”、“仇视吾民”、“坐视人民生死于不顾”、“为军阀所不敢为”、“为少数人利欲”的负面看法。而政府在问题出现后，虽竭力宣传“为建设而破坏”理由的合理性，却难掩政府独裁包办的事实。从整个事情的来龙去脉看，凡事都由政府片面决定，人民却无权参与，是问题的根源。不难设想，如果官方将社会纳入决策体制，而非排斥其参与，则发生这样事件的可能性就会很小。反之，民众就可能铤而走险，把整个社会搅得天翻地覆。在这个过程中，官方虽反复强调国家发展离不开稳定的环境、社会的理解和市民的支持，却没有意识到，稳定不仅是社会中不存在政治冲突或社会运动，还意味着官方需要不断提高将社会矛盾和冲突纳入制度轨道的能力，即提高执政能力的宏旨要义，从而才能消除大规模的、有强烈破坏性的动乱或革命性运动发生的可能性。从这个角度看，官方对整个问题的认识和处置乏善可陈，并不具有“现代”的意义。不过，值得注意的是，从社会反对的内容和范围上看，南京与西方先进地区的民间抗争已逐渐趋同。换言之，这些社会团体组织的民间抗争，一定意义上也是衡量南京城市“现代化”程度的一个重要指标。特别是市民在社会抗争运动中为维护自身权益敢于向官方抗议，官方也并没有进行严惩，这说明“民”的象征性政治意识因“民国”这一国家形象的树立得到强化，而在与政府的博弈中具有了一定的政治地位。各方在相互博弈中对“民权”、“民生”等意识形态话语——这一非政治的力量加以有意识地利用，说明其作用未可忽视，体现了社会的进步。故从这个角度观之，首都营造过程中社会的多元开放和政治生活上的进步包容，也是事实，凸显了城市发展转型中的“现代”成果。
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另一方面，民国时期是一个新旧交替的历史时期，这时期的城市发展也不可避免的受到了这个大时代背景的影响。随着近世以降西方对中国社会影响的增大，近代中国不仅政治机构、经济组织、文化心理，乃至城市面貌都相应地发生了这一适应“现代化”进程的改变，与此同时，传统制度和维持这种制度的思想文化也遭到越来越多国人的指责。但客观来说，北伐成功后，新政权的建立并没有将过去旧的社会文化和社会结构完全扫入历史，革命后的新体制并不比旧制度更加优越。从南京首都建设的过程我们就可以看到，首都营造中出现的很多问题实际就是旧传统在新时期的进一步延续和体现。虽然南京迈向现代化的道路已清晰可见，但城市现代化的发展还是受到了传统的中央高度集权的国家体制的连续阻击。
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首先，中央高度集权的权限设置限制了南京市政府的施政。南京地处党国中枢，市内政治生态复杂，市内存在国民政府、江苏省政府、江宁县政府和南京市政府四府并立的情况。以权势大小论，市政府为首都“最小机关”。在这种政治环境下，南京市政府市政方针的贯彻落实举步维艰。一切庶政，均推行不易。南京虽然被中央辟为首都，有时可以利用自己的政治地位赢得地方各省和地方城市都无法获得的政治和经济利益。但中央对市政府的政策往往是“既给又拿，用左手给，则用右手拿回来，用右手给，则用左手拿回来。”从南京市政府的行政体制看，国民政府剥夺了南京的城市规划权、公安行政权以及对市政府进行有效的人事控制，显然意在强化对“首都”的控制，折射出其意欲将城市各个方面都置于其控制之下的专断心态。而党国政治局势的变化，也影响了南京市政府的人事任命，特别是市长的任免。这种变化对南京城市建设至关重要，特别在争取地方权利、解决与江苏省的纠纷、扩大市区等问题上表现尤为明显。传统裙带关系、人际网络和政治变故成为决定市政府人事结构的主要因素，导致官员难以专心致志于政事，无法造就一个“现代”的官僚阶层，即中央政府能理想地控制并具有高度行政效率和职业化素养的合理专家集团。因此从新政权的官员的现代化、职业化的角度论，革命虽结束了一个四分五裂、各自为政的旧时代，国民政府却并没有创建起一个新国家，官僚并不是专家性的职业官员。事实上，党国高层的各政治强权如同帝制时期君主把国家作为自己的私产来对待一样，只把地方政府官员视为是自己的“属物”，把“公”变成了“私”。
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其次，首都建设中一直存在的经费问题，也暴露出不合理的“传统”的政治体制。虽然国民政府为解决建设经费问题，制订出了一份资金分配计划，但实际落实却非常困难。之所以问题会出现，一方面是因为国民政府自身财政状况日趋恶化，国债发行不力，中央只能为其提供数额有限且极不稳定的补助款，国民政府无力筹集建设所需经费。另一方面，经费不足也与中央离心离德之各省政府的冷眼旁观、漠不关心不无关系。但更深层次的原因是由于不合理的国家制度。在建立政权后，国民政府虽致力于国家的全面复兴，吸纳了众多经过现代专业训练的社会精英作为政府官员，国家制度也呈现出了明显而积极的转变。但在这个古老的东方国度，官僚行政体制管理国家长期盛行，历史上存续悠远的中央集权传统根深蒂固，大一统特别是中央集权式的国家行政管理体制于改朝换代、政权新旧交替后，仍是一个政府在统一而辽阔的疆域上所建立社会和政治秩序的主要手段。南京市之所以出现财政危机，就是国民政府实行的过于集权、苛索过甚的国家税收体制造成的。自上而下、令行禁止的法律和中央集权的旧的政治传统赋予国民政府特权以决定国家政策，国民政府主导着被置于其统治之下的地方的经济命脉，任何明显有利可图的活动（特别是税收），都会受到中央的盘剥。地方城市特别是“首都”，在政治上并不能像现代国度里的城市享有与中央平起平坐、独立自主的权利。而当1930年代内政外交困境加剧时，国民政府出于维护中央权威、保护领土完整的需要，又进一步强化对国家利益而非地方利益的追求。为扩大国库收入，国民政府利用强权，在划分中央与地方的权限时刻意强调中央对地方税权的控制，导致地方税权被极度限制，南京税源大量被划为国有。为此南京市政府虽进行抗争，却被国民政府轻松击败。此后整理财政、裁员减政虽暂时缓解政府困境，却并不能够解决问题。事实说明，中央政府对地方政府税权的肆意侵夺，不可能发展和奠定南京城市现代化的基础，阻碍了南京从落后到现代的转变进程，并由此导致省市间因为税权问题冲突不绝如缕。在这种情况下，加之同时期愈演愈烈的党国内部分裂和不期而至的外国入侵，南京城市建设的成效并不乐观。
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再次，城市建设中激化的省市矛盾及解决，亦从一个侧面凸显了权力过于集中中央的“传统”行政体制的弊端。从表面上看，南京市和江苏省之间的较量，虽是出于市权交割和省市划界问题而起，实际却着眼于地方经济利益和土地“主权”归属。而无论是经济利益还是地权归属，实际都折射出省市浓厚的“地方意识”。这种“地方意识”虽近似于传统的“乡土意识”，但实际却是随近代国家观念引入，在晚清时逐渐产生的一种新观念。从一定意义上而言，“地方意识”乃是近人向往西化和国家现代化的结果。然而问题虽然是“现代”的，但解决办法却是“传统”的。最终中央的权力介入和行政干预，成为这场旷日持久的争端带来转机，成为南京市“厘清市权”和“扩大市区”过程中的一个转折点。在中央介入解决的过程中，作为国民政府的下属，无论南京市、江苏省或江宁县都无法掌握自己的命运，只能仰中央鼻息。所不同的是，南京更善于利用地方资源，包括市内知识界、民众和地方政治人物，着眼于他们在全国和地方的社会影响力。换言之，南京市政府动用了“中央”和“地方”、“国家”和“社会”的双重资源来达到自我保护的目的，顶着“首都”的光环，取得了中央的支持，赢得了胜利。而江苏省和江宁县则囿于政治地位和地方资源的劣势，不仅损失了土地，还在经济上付出代价。这种输赢结局，让我们更清晰地看到传统中央集权体制下城市命运的肆意与无奈。而这个姗姗来迟的结果，即使对获胜方南京来说，亦未尝不是一个苦涩的果实。市区的迟迟无法确定使市方搁置一系列城市建设与社会改革的庞大计划，付出了沉重而难以估量的时间成本，大大迟滞了首都建设与城市转型的步伐。
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总之，通过前面的阐释，我们可以看到，近代中国社会处在激烈动荡之中，新的现代城市发展和社会运行摆脱了传统发展模式的轨道，对传统构成了威胁。可一旦社会的正常秩序得到恢复，传统重新巩固了它的地位。在这一过程中，国家、城市和社会虽然有了某种改变，但中国社会的旧的封建因素仍会通过新的方式卷土重来。特别是在国民政府统治时期，当局虽然在政治上高呼“革命”和追求“现代”，文化上却具有浓厚的文化保守主义气质，一旦党国统治确立并巩固，中国传统政治文化和传统的政治理念便在这个新政府中显示出其延续的能力。即从国民政府建都和营造新都的许多作为看，官方虽标榜“科学”、“理性”、“现代”，实际却保留了许多传统因素：政治上奉行官僚政治，理论上信守过去的教条，心理上属保守和实用心态。由此可见，封建文化和传统体制的地位十分稳固，中国社会还未脱离原有的轨道，传统社会结构的超强稳定性，并未因时代变迁而瓦解，而是进一步得到承继与延续。从本质上说，以科学、理性为本质特征的现代化并没有为中国社会所完全接受和消化，更没有对中国造成无法抗拒和不可逆转的全面冲击。这一结果用列文森的话来讲，就是“只要一个社会没有被另一种社会彻底摧毁，外来的思想就只能够作为某种新词汇为原有的思想环境所利用；而一旦外来的冲击及其对于原有社会的颠覆达到相当的程度，外来思想就开始排除本土思想，那么发生改变的就不只是‘词汇’，而是‘语言’本身。”(2)从这个角度衡量，政府的权责划分、中央与地方的行政分权、官员负责、城市规划、注重民生和关心社会民意——这些从西方传入中国的舶来品，最终只是丰富了中国社会的“词汇”，在西方冲击下中国社会显然还没有完成一个由接受“新词汇”到改变“旧语言”的历史过程。而与这一历史巨变相比较，近代传统范围内发生的任何变化，包括城市变革在内，都显得无足轻重，充其量不过是折射革命时代中国由旧向新、由传统向现代过渡的历史注脚罢了。
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(1) 在韦伯看来，中国从未形成真正的“城市”，因为形成“城市”必不可少的先决条件——“城市共同体”从未存在过。韦伯将造成此种情况的原因归结为两点：一是源自中央政府始终严厉的控制城市自治的发展，二是源自中国长久以来小农封建经济决定的社会结构。参见（德）马克思·韦伯著，洪天富译：《儒教与道教》，北京：商务印书馆1995年，第62页。
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(2) 郑家栋：《列文森与〈儒教中国及其现代命运〉代译序》，第8页，参见列文森：《儒家中国及其现代命运》，桂林：广西师范大学出版社2009年5月。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 附录
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1．《中华民国“建设委员会建设首都委员会”组织大纲》
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第一条 本委员会组织法第七条得设附属机关之规定，经第七次常务会议议决，特设中华民国建设委员会建设首都委员会；
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第二条 本委员会执掌关于首都之建设事宜；
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第三条 本会委员由建设委员会聘任中央党部常务委员；国民政府常务委员；建设委员会常务委员；各部院会主管长官；各省省政府主席；各特别市市长；南京特别市党部代表一人；及其他必要之人为委员；指定常务委员七人，主席一人，主持会务；
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第四条 本委员会常务会议每星期开会一次或二次，每年开大会一次或二次，遇有紧要事件，得随时召集之；
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第五条 凡本委员会议决案之执行及普通行政事项，以主席及常务委员名义行之；
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第六条 本委员会设工程师若干人、工务员若干人，分掌各种技术事务，由本委员会聘任或委任后，报请建设委员会备案；
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第七条 本委员会得聘任国内外专家为工程师或顾问，辅助关于技术上之设施；
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第八条 本委员会得设秘书处并分设各处科，分掌各项事务；
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第九条 本委员会关于缮写文件等事得酌用雇员；
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第十条 本委员会办事细则另定之；
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第十一条 本大纲由建设委员会常务会议议决之日施行并报请国民政府备案。
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