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2010年8月5日，住房和城乡建设部对外宣布，经国务院同意，住房和城乡建设部、财政部、国家发改委等7部委确定北京、天津、重庆等28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市。28个城市将利用493亿元住房公积金贷款建设133个保障性住房项目，这些项目包括经济适用住房、棚户区改造安置用房、公共租赁住房建设项目等。
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为什么说此举涉嫌违法？因为它擅自扩大了住房公积金的使用范围。
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《住房公积金管理条例》第五条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住房，任何单位和个人不得挪作他用”；第二十九条规定：“住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。”我不得不遗憾地指出，将公积金仅限于廉租住房的使用范围，擅自扩大为保障房建设贷款，是一种违法行为。
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虽然2008年年底，经国务院同意，国家发改委、住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行、监察部、审计署、银监会联合印发了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，为这个试点开辟了道路，但上述文件仍然是部门规章，其法律效力要低于《住房公积金管理条例》。
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我非常不明白的是，既然是国务院同意将住房公积金贷款用于保障房建设试点，为何不修改《住房公积金管理条例》的有关条款，比如第二十九条？虽然是为地方政府寻找新的资金渠道，加快保障房建设速度，但为何非得授人以违法的口实？在这方面，有关部门的思路是一以贯之的，譬如房产税试点。
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即便如此，保障房的资金缺口也很大。这部分资金全靠地方政府来筹集。石秀诗2010年10月25日向全国人大常委会汇报时指出，许多地方政府省级补贴数额很少，筹资压力和建设责任主要落在市、县、区政府身上。有些地方政府反映，由于2010年银行对贷款有所控制，筹资出现困难，有些在建项目的资金供应难以为继。
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财政部代地方发债，额度有限，保障房的资金缺口除了省、市的财政补贴外，主要还是要通过银行贷款来解决。譬如，重庆公共租赁住房先期投入50亿元，就计划申请政策性和商业贷款20亿元，占比40％。
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但是，2010年恰恰是地方债务平台的清理之年。银监会一再要求各商业银行严格审核新的地方政府贷款项目，有些地方已基本停止发放地方政府贷款。即使没有地方债务平台清理这件事，商业银行对保障房贷款的积极性也不高。
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值得注意的是，货币政策由适度宽松转向稳健后，信贷增幅将受到严格控制。在这种背景下，商业银行对保障房的放贷态度就更加微妙了。解决保障房的资金来源，有一个办法，不仅要求地方政府要讲政治，银行也要讲政治。国家开发银行、建设银行带了一个好头。开发银行承诺2011年给保障房贷款1000亿元。2010年11月，北京市建委获得了建设银行200亿元的保障房建设授信。在银监会的督促下，几大国有商业银行随后纷纷表态，全力支持地方政府的保障房建设贷款。当然，巨额的保障房信贷发放后，信贷质量如何，又值得担忧了。此为另一个话题，暂且不提。
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保障房建设是一种远期投资远大于现实收益的工程，虽然是民生工程，地方政府有追求面子政绩的冲动，但是他们也会量入为出，讲求政绩效应的最大化。如果只是像2009～2010年那样一两年的任务还好办，6500亿的资金缺口虽然很大，但咬咬牙也许就挺过去了，但进入2011年，保障房张开了更大的资金缺口，对地方政府真正的考验才刚开始。
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第3节 2011～2012年：地方政府需花血本建保障房
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虽然是补课，而且进展神速，但仅仅靠2009～2010年这两年，就能把此前多年的保障房欠账全部还上，谁也不会相信。简单测算可知，仅2011年一年各地加总的保障房资金缺口就超过过去两年。
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房地产投资，与地产GDP主义是一枚硬币的两面，有较浓的任期色彩。包括保障房建设在内，与政府任期密切相关，太长远的事情不敢说，但至少2011～2012年这两年应该会继续保持相当规模的保障房建设。
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2009年12月14日召开的国务院常务会议提出，争取到2012年年末，要基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。这几乎与本届政府的任期相吻合。国务院还决定，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿集中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。
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据了解，一些城市和国有工矿及林区、垦区仍有近1000万户家庭居住在棚户区。我查阅到的信息显示，云南、山东、广西、宁夏、福建、河南、甘肃、黑龙江、江西、新疆、河北、湖北等尚有棚户区的省份，都表示要在3年内基本完成棚户区改造。吉林、四川等棚户区改造面积较大的省份则提出在3～5年内完成。
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2009年，全国有380多万户低收入家庭解决了住房困难问题。而2010年580万套保障房建设任务的完成，意味着可以解决580万户低收入家庭的住房困难问题。按静态数字，大约还有960万户低收入家庭的住房问题，需要在2011～2012年予以解决。
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2010年11月中旬传来消息，拟议中的房地产业“十二五”规划提出，2011～2012年，全国将继续建设1300万套保障房，平均每年650万套，这个任务是继2009年、2010年基础上的又一次大幅增长。
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随后，该数字再次被修改。2010年11月24日，各省级住建厅（建委）、财政厅、发改委收到了住房和城乡建设部住房保障司、国家发改委固定资产投资司、财政部综合司《关于报送城镇保障性安居工程计划任务的通知》（建保规函〔2010〕30号），要求各地方政府调整之前上报的“2009～2012年三年保障性住房建设规划”和地方“十二五”保障性住房建设规划，并上报新的计划。
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通知明确提出，2011年，全国保障性安居工程的建设任务是1000万套。新增的保障房，重点是公共租赁房。国家发改委负责人3月6日在全国两会上宣布，2012年将继续建设1000万套保障房，后3年再建1600万套。保障房包括公租房、廉租房和棚户区改造，没有提及经济适用房和限价房。据住建部副部长齐骥说，1000万套保障房所需资金为1.3万亿～1.4万亿元，其中2011年中央财政下拨补助款1030亿元，其余为地方筹集。未来5年，3600万套保障房至少需要投入资金5万亿元，无论从哪个角度说这都是一个沉重的数字。事实上，很多地方并没有想到5年那么远，如何把2011年高达8000亿元的保障房资金缺口补上，才是当务之急。
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为了完成这个艰巨的任务，除了省级及以下地方财政加大投入外，恐怕还需要各级地方政府将土地收入的一大块回拿出来，用于保障房建设。
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如果上述保障房资金缺口测算大致不差的话，除了各级地方财政投入，未来两年，我个人估计各地每年需要从土地净收益里拿出约30％～40％，用于保障房建设。很多地方政府的政绩工程就指望土地收入这一块，如今仅保障房就要划走超过30％，无疑是一种花“血本”的投入。虽然2010年全国土地合同价款收入增幅达70％，但在极端严厉的调控压力下，我个人估计2011年土地收入将呈现负增长。对急需输血的地方政府来说，备感资金煎熬的日子还在后面。
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不过，从部分城市的表态来看，确已今非昔比。上海市政府2010年10月7日转发的《上海市住房保障和房屋管理局等部门关于进一步加强本市房地产市场调控，加快推进住房保障工作的若干意见》第九条提出，“全力推进以保障性住房为主的大型居住社区建设，今后5年新增保障性住房100万套，并提升市政公建配套水平”。
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上海市提出了保障房建设的5年计划，平均每年20万套。这是什么概念？根据有关机构统计，2009年上海商品住宅成交24万套（包含动迁以及配套商品房项目），如果剔除动迁和配套商品房，则商品住宅不足20万套。假如今后5年每年新增20万套保障房，就意味着保障房供应套数有可能超过商品住宅套数。这应该是一个令市场震惊的保障房供应量。
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20万套保障房需要多少资金？根据上文提到的建筑成本，20万套保障房，每套平均按55平方米、每平方米建筑成本2000元计算，意味着上海市每年需要在保障房建设至少投入220亿元，5年是1100亿元。
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请记住，220亿元只是20万套保障房的建筑成本，加上基础设施和配套设施建设，投资至少翻番（不含土地成本）。我丝毫不怀疑上海市坚持加大保障房建设的决心，我也知道上海市是全国财力最雄厚的城市，但如此舍得投入，仍令人敬佩。
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