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1998年政府发布《竞争政策纲领》,表示“让市场力量自由运作,并尽量减低干预,是培植和维持竞争的最佳方法。”但2002年年底,当“救市九招”推出时,政府就忘记了在1998年说过的话。刻意停止土地供应的举措毫无疑问妨碍了竞争,干预了自由市场力量的运作。此举某种程度上说明政府从不认真对待自己对竞争的所谓“承诺”,当问题影响地产巨贾的利益时,情况就更加明显。所以,政府在《纲领》中表示:“只有在市场出现了缺憾或扭曲情况,以致限制了进入市场或市场内竞逐的机会,损害经济效益或自由贸易,使香港的整体利益受损时”,政府才会采取行动,此话只会令政府沦为笑柄,因为在地产业,政府明显就是令市场出现缺憾和扭曲的共犯。
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地产霸权
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成立委员会只为做样
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竞争政策咨询委员会是一个非法定的工作小组,由九位政府官员和一名消费者委员会代表组成,由财政司司长担任主席。委员会没有来自私人机构的代表,既没有明确的方向,也没有任何介入和调查的权力。
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委员会自1997年12月成立以来,从没跟进超市业市场集中的问题及转售价格保证;在煤气业引入竞争方面,也不积极。这不过是政府的噱头,表现出对竞争采取开放兼容的态度。
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消费者委员会在1994年有关超市业的报告中总结道:多年来,两大连锁超市的市场地位,并没受到新进入市场企业的严重挑战,因为目前已臻成熟的超市业,需求增长放缓,对其他企业的吸引力大减。这两家连锁超市与地产商的关联,令它们能进驻大型发展项目的专用商铺,成为其他企业进入市场的一大障碍。其他企业难以取得优越位置,供货商、开办成本和租金高昂,加上两大连锁超市享有的经济规模效益,不利有意进入市场的企业。在超市业,土地拥有权是一大市场门槛,直接影响该行业的竞争状况。
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消委会就调查结果向政府提出数项建议,首先是要委派一个部门来监察超市业,提防两大超市集团市场影响力增加,影响竞争及损害消费者利益。鉴于两者占销售总额高达七成,消委会有充分理由关注,两大连锁超市合并,或大小超市合并会造成何种情况。市场集中加剧,加上市场门槛高、缺乏分销途径选择及限制经营方法等问题,也值得政府特别关注。消委会透过比较,指出在美国反垄断法下,若横向合并涉及25%的市场占有率,该合并便会受到质疑;英国也有类似的竞争法。消委会还提出其他建议,包括设立投诉部门,以调查供货商及零售商有关限制公平竞争手法的投诉,并采取措施鼓励信息披露,供整体行业使用,令行业得益。
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虽然消委会的建议颇为合理,但没有法定的监管机构和一套统一的竞争规则,消委会建议的措施根本无法妥善执行。
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至于煤气业,消委会在1995年也发表了一份报告,提出数项建议:采纳共同输送系统,迫使煤气公司把输送及分发燃气网络开放予新燃气供货商,鼓励业界把天然气引进香港,并成立能源管理局,统筹一切与能源有关的事宜。政府于1997年委托进行一项采纳共同输送系统的可行性研究,1998年6月发表一份声明,表示支持香港引入共同输送系统供应天然气,但在制定积极长远计划推广使用天然气时却突然刹车。
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消委会亦建议政府密切留意及检讨法定专利企业,如两家电力公司,务求尽早引入竞争,这项建议也是有效竞争政策的一部分。学者林本利指出,管制两电的《管制协议》,未能把两电的股本回报率限制在合理水平,也未能限定在业务中投入及保留的资金。他建议应采用一些机制,防止生产设施过度扩张。他认为,长远来看,当输送及分发电力业务引入共同输送系统时,行业便需要重组,以鼓励新的供货商进入该行业。《管制协议》于2008年届满前,就应促进两家公司的输送及分发网互联,务求消除供电的地域限制,令两电互相竞争。
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到目前为止,竞争政策咨询委员会只在1999年11月进行过关于增加两电联网的咨询研究,其后作了一项详尽的技术研究。委员会在1999/2000年的报告中承认,根据当时的《管制协议》,需要电力公司自愿,方可增加联网程度。这一说法有力说明了当时政府在竞争事宜上并没有多大作为。
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独立评论员大卫·韦伯2001年7月发表的一篇评论文章指出:“大多数发达市场都设有全面的竞争法,具备许多较公平的机会,香港企业在海外享有这些机会,但在香港,政府对要求立法的诉求置若罔闻。香港以服务业为本,市场效率下跌,会令外国企业却步;与此同时,成本增加,跨国企业不敢在香港设立办事处,香港最终会沦为大输家。香港若真的想成为世界级城市,就必须采纳世界级的竞争规则。”他认为,香港经济缺乏监管大大削弱了经济效率。
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至于政府在监管企业中扮演的角色,香港民主促进会估计,香港本土行业或非贸易行业的特点,就是出现了垄断和卡特尔协议。这些协议中,有些源自政府政策,有些得到政府的支持,例如授予专营权。民促会认为,地产市场由少数地产商主导,是不健康的现象,应推行竞争法及设立执法机构,以保障消费者利益。
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在地产、煤气、电力、超市及巴士服务这些主要行业,都有充分的证据证明,不是竞争匮乏,就是完全没有竞争,消费者受到不公平对待。在缺乏竞争下,大企业不但可以肆无忌惮地剥削消费者,而且仗着财力雄厚,可进一步影响经济。政府在这些行业的竞争问题上,已实行或避免实行的措施,都反映了政府靠拢财团的立场。
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〔1〕发展基金:《管制协议》允许电力公司拥有一笔相等于全年收入10%的发展基金,当实际回报低于议定最低回报率时用作补偿。
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地产霸权 第五章 经济衰疲民生凋敝
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地产霸权 香港的土地制度在地产业创造了不公平的竞争环境,使得少数大财团拥有富甲一方的财富。不论是过去还是目前的运作方式,土地制度都把大量财富倾入地产巨贾的口袋里,同时把工业和经济都集中在数家企业之手。这些现状造成了不同的社会和经济弊病,且已病入膏育,当务之急是对症下药。
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