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5.强调政府对PPP项目资产的所有权
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韩国PPP项目公司项目建成后,把资产所有权移交政府,只保留运营和收益权。这样既可使项目公司获得税收优惠,也可缓解民众对公共设施由社会资本所有的排斥心理,增加民众对项目收费的接受度,同时政府还可在必要时对收费价格进行干预。
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6.注重评估PPP项目实施方案
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在PPP项目开发过程中,韩国PPP中心要从社会资本角度对项目需求、成本估算、经济可行性、现金流等方面进行全面评估。
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7.着力构建规范透明的采购程序
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韩国通过采用标准招标文件和标准合同,公开项目信息、政府提供的支持、承诺和担保信息等内容,保证采购程序的规范透明。
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资料来源:财政部干部教育中心,政府与社会资本合作(PPP):理论与实践,中国财政经济出版社,2015年,43~45页
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公私合作成功运作的保障机制
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总结国外公私合作融资的成功实践,法规保障以及有效的监管和争端解决机制,是鼓励私营部门参与公共项目运作的关键。
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健全法律法规
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英国、美国、澳大利亚等发达国家,以及印度、韩国等发展中国家在公私合作融资方面都有较为完善的法律框架,均通过设立国家级专业机构推广PPP。例如,英国2000年成立了合作伙伴关系组织PUK来推广PPP/PFI理念,对PPP交易提供程序和管理方面的技术援助。2003年《PFI:适应投资挑战》对政府责任做了详细规定,包括基于物有所值的选择原则,改进采购方法等。2006年《PFI:加强长期合作》肯定了PFI在公共设施服务中的重要作用,并提出PFI的选择标准;2008年《基于长期价值的基础设施采购》针对性地列出基础设施采购纲要,实现对重要项目的有效监管和采购过程的物有所值。2010年,英国政府将PUK与英国财政部的PPP政策小组合并,创立了英国基础设施IUK。IUK作为英国财政部的基础设施融资机构,主要为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助,负责执行全国的基础设施发展战略,并为私人投资于各种基础设施部门提供便利。在地方政府层面,2009年,英国财政部与地方政府协会联合成立了地方合作伙伴关系,该机构主要为地方政府提供PPP项目的技术援助和评估服务。
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有效监管
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目前,发达国家对PPP项目的监管模式大致可分为三类:一是综合行政部门下相对独立的纵向一体化监管体制,如英国在电信、煤气、自来水、电力产业颁布了一系列法规,每项法规都有一个法定政府管制机构。二是纵向一体化和横向一体化独立监管机构相互分权的体制,如美国产业监管机构一般由5~7名委员组成,这些委员必须来自不同党派,由总统提名和经参议院同意后任命。尽管总统任命委员会具有自由裁量权,但须依法确定事由,总统无权免除任一委员职务,且委员任期超过总统任期,一般为5~7年。三是行业纵向一体化为主的监管及管理混合体制,如新加坡分行业建立的法定机构,代表国家管理和监督公用事业权利主体,在国会授权下,各个行业的法定机构均具有政府监管和经营公共企业(国有企业)的双重功能。由于所处领域不同,不同法定机构的权力范围也有所差异。
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政策保障
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在基础设施或相应服务收费较低的情况下,一些国家出台一些政策提升私营投资者参与PPP项目的投资收益率,甚至承诺通过补贴、担保、影子收费和付款承诺等方式,对项目提供实物援助或融资资助。例如,2008年,加拿大以皇家公司形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大(PPP Canada)。该机构由加拿大联邦政府所有,但按照商业模式运作,PPP加拿大通过财政部向国会报告,公司具有独立的董事会。PPP加拿大负责审核和建议联邦级的PPP项目,为PPP管理制定政策和最优实践经验,提供技术援助,并与地方级的PPP单位合作推广PPP。PPP加拿大拥有一个“P3加拿大基金”,是联邦政府鼓励地方政府采用和推广PPP的一种资金激励措施。任何层级的地方政府都可以申请该基金,适用于交通、水务、能源、安全、固体废物处理、文化、体育、旅游、电信、海事、航天等广泛领域,该基金对项目的投入加上其他联邦资金援助不能超过项目建设成本的25%。
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专栏4–2 PPP成功和失败的典型案例
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1.美国公路运营私人介入的成功案例
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