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1704061413 与交通系统发展相协调,城市总体规划指引更高效益的城市发展,鼓励城市核心区及主要交通网络周边发展不完全的地区进行复兴和再开发从而提高建设容积率,通常容积率为4。在城市运行区内的附加发展潜力通常以证书形式进行出售(也称为附加发展潜力证,CEPAC)。CEPAC是圣保罗市发行的可交易证书或债券,可以通过电子拍卖分阶段出售。开发商用CEPAC将城市更新区内的已有建筑进行再开发,以达到较高的密度潜力,或者在允许的范围内改变土地利用用途。通常,开发商预先确定他们想开发的位于城市更新区内的地块,在申请CEPAC前和土地所有者协商。然后,开发商根据需要发展潜力及土地用途为再开发房地产,申请建筑工程规划许可证和适当数量的CEPAC。CEPAC仅能在所属城市更新区内使用。至于出售CEPAC所得收益的使用范围,仅限于圣保罗政府用于城市更新区内的基础设施更新,正因如此需要改善基础设施以承载更高的开发密度。
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1704061417 总体而言,CEPAC每年为圣保罗政府带来1.5亿~2亿美元的基础设施改善资金,相当于2009年度房地产税收收入的11%。CEPAC的作用在于可以在开发权出售之后,在建设基础设施之前就获得资金,相当于获得了改善当地基础设施支付的预付款。也就是说,它通过出售开发权提前获取土地价值。CEPAC的阶段性出售和拍卖使地方政府能够把握市场,评估市场对高密度开发的承受范围。
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1704061421 资料来源:国务院发展研究中心与世界银行课题组,中国推进高效、包容、可持续的城镇化,中国发展出版社,2014年,103~122页
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1704061433 城镇化转型:融资创新与改革 第五章 城镇化融资的国际经验 ——风险约束和违约处理
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1704061435 市政债等城镇化融资方式的创新,在拓宽融资渠道的同时,也引发了一些债务风险甚至债务危机。20世纪90年代,地方政府债务危机曾在阿根廷、巴西、印度、墨西哥等发展中国家相继爆发。这些危机一方面引发了严重社会经济后果,另一方面也促进了地方政府债务融资监管框架的改革与完善。
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1704061441 城镇化转型:融资创新与改革 财政纪律约束
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1704061443 财政纪律约束是地方政府性债务面临的首要约束。所谓财政纪律约束,是指依据宪法或法律确定的财政规则,对地方政府性债务进行管理和控制(见表5–1)。财政纪律对管控地方债务具有诸多优势,一方面相对公平公正,对地方政府财务状况的评估比较客观,不带有偶然性和政治偏向;另一方面,财政纪律有利于中央和地方政府之间建立一个有效的沟通机制,避免耗时费力的博弈。具体而言,财政纪律约束通常包括以下方面:
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1704061445 第一,硬化预算约束。在财政预算管理方面,地方政府预算可分为经常性预算和资本性预算。资本性预算可利用负债筹集资金,而经常性预算一般都要自求平衡,债务资金不能用于弥补经常性预期缺口,这就是多数国家在预算管理中所奉行的“黄金法则”,不仅对事先控制债务风险有重要意义,并且能以此带动整个债务监管框架的完善。20世纪90年代以来,巴西、印度、墨西哥、俄罗斯等曾经有过地方债危机的国家,都以经常项目自求平衡为出发点,进行过大规模财政整顿,从制度层面硬化地方政府的预算约束,对其后债务风险的逐步下降发挥了重要作用。比如,2003~2007年巴西各级地方政府净负债占GDP的平均比率,从18%下降至13%;印度各邦财政赤字占GDP平均比率从2000~2005年的4%下降至2007~2008年的1.5%。
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1704061447 表5–1 地方政府债务融资财政制度
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1704061449  国家   法案   时间   美国   各州预算平衡法案   20世纪80年代   法国   各项借贷法规和预算平衡制度   20世纪90年代   巴西   财政责任法   2007年   哥伦比亚   358法   1997年   617法   2000年   财政透明和责任法   2003年   印度   邦财政责任和预算管理法案   2005年   墨西哥   地方借贷法规   2000年   秘鲁   财政责任和透明法   2003年   普通负债法   2005年   波兰   公共财政法   2005年   南非   地方财政管理法案   2003年  资料来源:国务院发展研究中心与世界银行课题组,中国推进高效、包容、可持续的城镇化,中国发展出版社,2014年,134~142页
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1704061451 第二,评估负债能力。如果说硬化预算约束旨在强化地方政府的偿债责任,那么准确评估地方政府财力则是确保其偿债能力的重要依据。需要指出的是,评估地方政府财力不仅要着眼于地方政府自身的财力,还要从上一级政府和资本市场角度做整体风险评估。[17]例如,美国州政府对地方政府(市县郡)负债能力设立的基本评估指标,既包括用来偿还项目收益债的专项收入,也包括债务本息占不指定用途资金的比重;既包括本级地方政府的债务负担能力,也包括上延一级的政府偿债能力(见表5–2)。同时,还须参考标准普尔、穆迪、惠誉三大评级机构的评级。
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1704061453 表5–2 美国地方政府的负债能力评估
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1704061455  评估指标   州数量   阿拉斯加州   加利福尼亚州   弗罗里达州   路易斯安那州   缅因州   马里兰州   北加利福尼亚州   俄勒冈州   佛蒙特   弗吉尼亚州   华盛顿州   西弗吉尼亚州   直接债务占应税资产评估价值百分比   1                                    ×   人均直接债务   7      ×   ×      ×         ×   ×   ×      ×   直接债务占个人收入百分比(人均)   9      ×   ×      ×   ×   ×   ×   ×   ×      ×   政府债务占应税资产市场价值百分比   1               ×                        债务本息占不指定用途资金与专项收入百分比   12   ×   ×   ×   ×   ×   ×   ×   ×   ×   ×   ×   ×   预算收入占总收入百分比   1         ×                              10年内净债务支付百分比   2               ×      ×                  新债发行规模不大于偿债规模   1                  ×                     预计市场容量   1      ×                                资料来源:国务院发展研究中心与世界银行课题组,中国推进高效、包容、可持续的城镇化,中国发展出版社,2014年,154~162页
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1704061457 第三,债务规模和债务上限控制及预警。对任何可用于偿还地方公共债务的财政资源而言,举债空间最终需在在中央和地方政府之间分配,这一点无论是财政联邦制国家还是单一制国家、无论是否允许地方政府破产的国家,本质上都是如此。基于此,大多数国家对特定地区债务的限制,更多取决于债务总水平或偿债能力,并根据财政规则设定总上限。比如,限定年度偿债额占地方财政总收入或经常性收入的比例,限定新增债务占财政总收入或不包括中央转移支付的财政收入比例,具体指标一般有负债率、债务率、新增债务率、担保债务比重、偿债率、利息支付率、资产负债率和债务依存度等,旨在从不同角度准确评估和预警地方政府债务风险(见表5–3)。
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1704061459 表5–3 债务需求控制主要指标
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