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资料来源：Wind数据库
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地方融资平台对城镇化建设发挥了重要作用
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在现有分税制框架下，地方政府的事权和财力不匹配现象比较突出，地方财政收入占国家财政总收入的比重只有45%左右，却承担支出比重高达75%左右。而按照我国《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，也不得向银行透支或借款弥补赤字。在常规融资途径被堵死的情况下，各个地方政府通过成立政府投融资平台公司，以市场化融资方式向银行等市场主体筹资自然成为题中应有之义。城投债是地方融资平台发债的总称，其中包括一般企业债、短期融资券、中期票据以及个别公司债。截至2013年底，城投债余额为3.3万亿元（见图6–10）。
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图6–10 发行城投债省份和数量
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资料来源：Wind数据库
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地方融资平台借道信托发行基础产业信托产品已非常普遍。这类产品模式以信托公司受让地方城投债持有的对当地财政部门的应收债权为典型。2013年末，基础产业信托产品余额2.60万亿，同比增长57.47%，成为补充地方融资平台资本金的一种重要手段。2013年，审计署公布的《全国政府性债务审计结果》指出，地方政府性债务融资不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多数有经营性偿债来源，为推动各地的市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目提供了充足资金，形成了相当规模的固定资产。
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现有融资模式存在的主要问题
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虽然现有城镇化融资模式的市场化程度有了明显提高，为推动我国经济和社会发展发挥着重要作用，但存在的问题也不容忽视。
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过度依赖平台贷款潜藏流动性风险
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根据2013年底公布的地方政府年度偿债数据，2018年以后偿还的债务视其还款期为10年，利用加权平均法计算地方政府债务还款期限。如图6–11所示，地方政府债务还款期在6年以下，30个省（市、区）平均还款期限只有3.5年，其中18个省（市、区）还款期限在3~4年，占比为60%；有6个省（市、区）还款期限在3年以下，占比为20%。相比之下，日本、加拿大、美国地方政府的平均负债期限为10年左右，是我国的3倍多。
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图6–11 30省（市、区）债务还款期限
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资料来源：根据审计署2013年底公布的数据计算
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与此同时，2013年6月末，地方政府负有偿还责任的债务10.89亿元，其中基础性、公益性项目支出占比达86.77%[25]，而这类项目债务投资回收期限通常在10年以上，远远超过平均3.5年的债务久期，期限错配严重。特别是2011年平台贷款受限以来，融资平台转而通过信托、委托以及融资租赁、BT（建设–移交）、垫资施工等方式举债，期限错配和信用风险更甚。考虑到利率市场化加快、外汇流入减少、同业业务快速扩张等多种因素叠加影响，银行存款稳定性下降，同业融资利率上升较快。在此背景下，一方面地方政府只能通过滚雪球方式“借新钱、还旧债”；另一方面银行流动性和资本补充压力也会逐渐加剧，流动性风险和信用风险不容忽视。
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城投债市场约束不健全
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城投债多指地方政府融资平台公开发行的债券。尽管城投债久期较之银行贷款相对较长，且市场约束相对较强，但即便如此，从监管、信息披露以及信用评估来看，城投债的市场约束都有待进一步健全完善。
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一是监管缺位。尽管城投债大多投向那些投资规模大、回报周期长且带有公益性特征的市政项目，与一般企业债券区别较大，但其债券的立项、设计、审批、发行、流通和偿还都还沿用企业债券模式，监管上也基本适用《企业债券管理条例》。而《企业债券管理条例》关于发债主体、发债规模的规定对融资平台基本不构成约束，并且由于基础设施建设项目大多符合国家产业政策且带有很强的政府背景，投资者寄望于“搭监管者的便车”，疏于风险识别和防范。反之，监管者也可能寄望于“搭政府兜底风险的便车”而疏于监管。
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二是信息披露不完整。目前，城投债发行主体是相关公司法人，信息披露仅限于融资平台自身财务数据、经营状况及投资项目等内容，但由于债券发行人信用与地方政府联系紧密，投资者仅凭借平台自身信息实际上难以有效识别风险。近年来，随着部门预算推行，以及参照国际标准划分政府收支和预算科目等改革，我国财政透明度有所提高，但总体上仍远低于国际货币基金组织规定的国际标准，财政透明度亟待提高。
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三是信用评估缺乏可信度。基于城投债信用与当地财政及整体经济发展状况的密切联系，其债信评估应不同于一般企业债，不能仅局限于发行主体本身的资产负债、收入利润及现金流指标。在地方政府与融资平台之间关系没有得到规范之前，城投类债券的评估很难真正有效。
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“准地方债”模式的不足
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中央代发代偿以及地方自主发行中央代偿的“准地方债券”模式为地方政府直接发行市政债融资进行了有益尝试，但也存在诸多不足：
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第一，中央政府代发代偿债券弱化了债务约束。中央代发代偿地方债券的隐含意义，就是中央政府在地方政府出现财务困境时对其债务进行兜底，这一隐性担保自然会弱化地方政府的预算约束，诱发过度举债的道德风险。实践中，地方政府债券的差异，除了发行额度上有所区别外，发行方式、条件、市场评级等方面基本相同，因此无法向投资者揭示不同地区的风险和收益差异。同时，目前发债的相关信息主要在中央和地方行政体系内，债务风险的约束高度依赖政府内部监督。况且，在行政审批下，发债额度的有限往往带来地方之间激烈的博弈，更容易诱发寻租行为。
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第二，中央代发代偿可能有失社会公平。尽管中央对地方债券发行的主体和数额进行了控制，并且规定了违约惩罚机制，但只要中央政府承担着担保人角色，地方举债就一定有隐含着风险转嫁的可能性。按照成本–收益相匹配的原则，假设债务资金用于某一特定地区的公共服务或设施，那么债务清偿责任也应归属于该辖区；倘若发生向中央政府倒逼偿债的情况，由全国纳税人替局部受益地区的公共服务或基础设施埋单就有失社会公平。