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政府层级 行政区 2012年平均人口 收入占比（%） 支出占比（%） 财政缺口（%） 中央 1 13.6亿 47.90 14.90 33.01 省（包含地级市、县、乡） 23 5378万 39.70 66.10 –26.30 直辖市 4 1472万 9 10.30 –1.30 自治区 5 2089万 3.40 8.70 –5.30 总计 100 100 资料来源：国家统计局《2013中国统计年鉴》
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政府预算软约束
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地方政府事权过重而财权有限的问题使得地方政府存在较强向中央政府求助的冲动，进而形成了明显的的预算软约束问题，而在以GDP为风向标的政绩考核体制下，地方官员具有强烈举债投资冲动，这在很大程度上助长了预算软约束行为的发生。实际上，预算软约束可以分为两类：一是地方政府和融资平台之间的预算软约束问题，二是中央政府和地方政府之间的预算软约束问题。
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尽管融资平台是具有独立法人地位的公司，但实际上平台公司在股权结构、人事安排、资金运作和项目管理等方面与地方政府有着千丝万缕的联系，政府和企业信用极易混淆，导致金融市场应有的约束机制难以发挥作用。对地方政府而言，既对平台资金拥有绝对支配权，又非法律上的承债主体，很容易产生融资冲动。对融资平台公司而言，尽管其作为直接债务主体本应产生债务约束，但由于其实际控制人是地方政府，首要任务是完成地方政府下达的公用事业项目，也不会真正对金融机构、投资者等债权人负责，即使出现债务风险，也有地方政府在兜底，同样不会产生真正的债务约束。
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事实上，融资平台公司债务就是地方政府或有债务或隐性债务，而地方债务的迅速膨胀埋下了可能需要中央政府救助的隐患，自然形成另一形式的预算软约束问题。最终，融资平台债务风险的累积，会沿着地方政府到中央政府的行政链条不断上传，要么形成金融机构的不良债权，要么给投资者带来损失，甚至倒逼中央银行履行“最后贷款人”职能为其“埋单”。
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过度依赖土地出让收益
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同样是由于事权财权不匹配问题，导致我国市政建设对土地出让收益的过度依赖。从固定资产投资看，土地出让金占基础设施投资比重较高，2013年达41.74%。2013年土地出让金收入3.9万亿元，相当于地方本级一般预算收入的56%左右，不少地方政府支出的一半以上依靠土地出让金，债务还款的一半甚至三分之二依靠土地出让金。然而，土地出让收益具有不可持续性，并非市政建设稳定的资金来源。由于土地出让收益严重依赖土地价格，当资产价格下降、经济下行，政府收入迅速减少，影响市政项目的长期、持续投入。
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同时，偿债资金高度依赖土地出让收益，也容易助长高地价、高房价等弊端。2000~2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施之后。2008~2012年，居住用地价格和70个大中城市新建住宅价格累计分别上涨30.4%和19.2%，土地出让金价格涨幅也明显高于房价涨幅；2008~2013年，土地出让金与政府预算收入之比从44%上升到56%，累计增幅高达170.5%（见表6–6）。
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表6–6 中国的地方预算收入和土地出让金
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年份 地方预算（10亿元） 增长（%） 土地出让金（10亿元） 增长（%） 土地出让金占地方预算比% 2003 985.00 15.68 542.13 124.29 55.04 2004 1 189.34 20.75 589.40 8.72 49.56 2005 1 510.08 26.97 550.50 （6.60） 36.46 2006 1 830.36 21.21 767.69 39.45 41.94 2007 2 356.50 28.75 1 194.80 55.64 50.70 2008 2 864.49 21.56 1 037.50 （13.17） 36.22 2009 3 258.07 13.74 1 591.02 53.35 48.83 2010 4 060.98 24.64 2 911.00 82.96 71.68 2011 5 243.39 29.12 3 150.00 8.21 60.08 2012 6 107.73 16.48 2 888.63 （8.30） 47.29 2013 6 896.91 12.92 3 907.30 35.26 56.65 注：加括号数据代表“负增长”
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资料来源：Wind数据库
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[24]2007年以前，土地出让收入净值（扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出）纳入地方政府性基金预算管理。2007年以后，全部土地出让收入纳入地方政府性基金预算（土地出让收入并没有纳入一般预算）。
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[25]其中，科教文卫、农林水利、生态建设合计约占债务支出的12.04%，这部分债务资金偿依赖于基础设施带动经济增长而增加的税收收入，难以在短期内形成数额可观的偿债资金，项目投资回收期长达20~30年；市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房分别占债务支出的37%、17%、14%、7%，这四部分投资回收期均值在15年左右。
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城镇化转型：融资创新与改革 新时期我国城镇化融资面临的新问题
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总体而言，现有城镇化融资模式为保障城镇化的资金需求做出了巨大贡献，但财政预算软约束、资金“借、用、管、还”主体的错位导致了“权、责、利”不对等以及偿债来源高度依赖土地出让金收入等问题，使得资金使用效率不高、潜在偿债风险较大。过去一个时期以来，人口红利、土地增值红利同步显现，经济增速也保持了近两位数的增长，这些问题在一定程度上得到掩盖，但在新宏观经济形势下推进新型城镇化，就有可能使现有融资模式变得难以为继。
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债务存量水平较高
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2013年底，审计署公布的《全国政府性债务审计结果》指出，截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98 129.48亿元，负有担保责任的债务2 600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23 110.84亿元；地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元（见表6–7）。
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表6–7 全国政府性债务规模情况
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（亿元）
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年度 政府层级 政府负有偿还责任的债务（政府债务，下同） 政府或有债务 政府负有担保责任的债务 政府可能承担一定救助责任的债务 2012年底 中央 94 376.72 2 835.71 21 621.16 地方 96 281.87 24 871.29 37 705.16 合计 190 658.59 27 707.00 59 326.32 2013年6月底 中央 98 129.48 2 600.72 23 110.84 地方 108 859.17 26 655.77 43 393.72 合计 206 988.65 29 256.49 66 504.56 资料来源：国家审计公告，2013年12月
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从债务负担水平看，截至2013年底，全国负债率[26]为36.74%，而2007年以来全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务中实际由财政资金偿还的比例最高分别为19.13%和14.64%，2012年底全国政府性债务的总债务率为39.43%，低于国际负债率控制标准参考值60%。虽然负债率水平相对合理，但从债务率[27]水平看，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务率为105.66%，若同样将政府负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务按照前述比例进行折算，总债务率为113.41%，处于相对较高水平。
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潜在经济增长率下降
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经济增长速度是影响城镇化融资可得性和偿债能力的一个重要宏观因素。未来一个时期，无论从供给方面还是需求方面看，我国经济潜在增长率逐渐下降的可能性都较大。从中长期看，经济增长主要受供给因素制约，这些因素包括劳动力、资本等要素投入与全要素生产率。改革开放30多年来，得益于人口红利，我国要素供给充足，生产率提升空间较大，潜在的和实际的增长率都达到较高水平。据估算，1978~1994年间我国潜在增长率为10.4%，1995~2009年间为9.8%。但是，2010年出现不利于经济增长的趋势，即劳动年龄人口停止增长，人口红利逐渐消失，导致潜在增长率降低。据估算，“十二五”规划和“十三五”规划时期，我国潜在GDP增长率将分别降低为7.2%和6.1%。目前，我国经济增长已进入换档期，固然受到欧债危机和主要经济发达体复苏乏力等外部因素影响，但更是潜在经济增长率降低的主要表现。
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