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再次，在风险约束上实现规范化。按照党的十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制”的要求，加快构建权责发生制的政府综合财务报告制度，编制全国和地方资产负债表，全面真实有效地反映地方政府资产负债状况，奠定财政纪律约束、金融市场投资者约束以及人大、审计等监督的基础。同时，完善债务约束既要在制度上对债务风险有惩戒机制，如设置债务规模上限控制指标以及触及上限的惩戒机制等；又要有正向激励机制，比如将地方政府自主发债试点、地方税扩权、中央地方税分享比例及部分转移支付与其债务风险挂钩，以此增强其偿债激励。
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城镇化转型：融资创新与改革 规范地方政府性债务管理
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加快构建市场化、多层次、可持续的新型城镇化融资机制，核心是规范地方政府性债务管理，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
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规范地方政府债务管理的基本原则
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疏堵结合。通过改革“修明渠、堵暗道，筑围墙”，赋予地方政府依法适度举债融资权限，坚决制止地方政府违法违规举债，加快建立规范的地方政府举债融资机制。
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厘清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
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规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
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防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
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稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。
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落实新《预算法》，构建规范的地方政府举债融资机制
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赋予地方政府适度举债权，既有助于明晰地方政府债务的偿债主体和偿债责任，也有利于硬化地方政府预算约束。逐步健全资产负债表和权责发生制的财务报告制度，提升地方政府收支行为的透明度，同时还能丰富债券市场层次，拓宽居民财产性收入渠道，是一举多得的好事。
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从国际经验看，多数国家都在相关法规中对地方政府举债予以明确规定，这样做既有利于项目执行，又有利于依法监管。2014年8月，我国已在《预算法》修订中，从主体、用途、规模、方式和风险等五个方面，对地方政府举债做出了明确规定。首次从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。在此基础上，需要尽快落实新《预算法》，加快建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理体制。
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地方政府举债主体与偿债主体应保持一致
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当前地方政府债务的复杂性，在于地方政府为规避法律创设了很多举债主体。首先要确立地方政府举债的合法性，然后根据自我管理、自我约束的原则，从法律上界定发行主体资格（如地方政府及其代理机构），改变现有发行主体错综复杂、难以监管的局面。我国修订后的《预算法》赋予地方政府适度举债权限，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。这就从法律上界定了地方政府债务边界，彻底改变了现有举债主体混乱的局面。此外，在发行主体的层级上，要厘清中央政府和地方政府的财政关系，提高地方政府的责任意识，做到不转嫁应由本级政府负担的公共成本、不搞“以邻为壑”的财政竞争来获取偿债资金来源、不通过“财政风险金融化”向金融机构转嫁风险。同时，将发债与财权事权相匹配，综合考虑政府执行责任、执行成本和支出责任，在此基础上筛选合格的发行主体。
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尽管从短期控制风险的需要看，将地方政府举债权只放到省一级有其合理性，但从建立权责清晰、激励相容的内生信用机制角度看，发债主体应与偿债主体一致。从国际经验看，地方政府发债典型的是市政债，大多数市政债主要由作为市政当局的市、县政府发行。按照建立事权与支出责任相适应的财税体制改革方向，我国未来的地方债也自然应由地市级政府发行。在总结前期自行发债经验基础上，由全国人大或国务院授权扩大地方自行发债试点，重点可考虑让城市政府发债。这样做不仅能避免信用主体和偿债责任不清带来的诸多弊端，也有利于激励当地政府改善公共服务，提高城镇化质量，形成可持续的偿债资金来源，减少对土地出让金的过度依赖。
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对地方政府债务实行规模控制和程序管理
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国际经验表明，负债本身不可怕，可怕的是债务规模失控。为此，多数国家都将地方性政府债务的规模控制在与经济增长、财政收入增长以及债务偿还能力相适应的水平上。我国修订后的《预算法》也对地方政府一般债务和专项债务实行限额管理。程序上由地方政府逐级上报财政部，财政部汇总举债额度报国务院确定，并最终由全国人大或其常委会批准。然而，中央对地方政府发债的限额管理虽然有一定的控制作用，但也意味着中央对地方政府债务提供了隐性担保，反映了地方政府的预算软约束。因此，中央对地方政府发债应逐步取消直接控制，改由地方政府自主决定发债与否。
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参考国际经验，建议在省级人大成立市政债委员会，根据发债主体的财力自行负责对本省的市政债进行审批。审批内容包括财政标准、地方经济、举债记录、债务额度、发债用途等指标。审批结果上报财政部备案，实行备案制。根据《地方政府债务监督管理条例》，由财政部和审计部门根据偿债率、债务依存度、债务负担率、地方经济状况等指标，每年规定各省的债务上限，作为各省制定市政债发行计划的额度。
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严格限定地方政府债务资金用途
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除对债务总量规模实行控制外，根据国际惯例，地方政府举债还须遵循黄金法则，即债务资金只能用于资本性项目支出而非弥补经常性收支缺口。黄金法则既是政府举债的前提，也是政府制定跨年度投资和支出计划，进而约束债务风险的重要途径。正因如此，我国修订后的《预算法》同样对地方债资金实行用途管制，规定地方政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
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完善债务报告和公开制度
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信息透明是保护投资者的重要途径，而债务及财政透明度是约束地方政府债务风险的重要方面，也是奠定市场化发债融资的基础。地方债务不仅要公开，还要经得起人民的质询。对地方债务公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。地方政府应从法律和财政角度向本地区公众披露债务信息，定期公布债务报告，这有助于社会公众和投资者及时了解其财务状况、偿债能力，也有利于监督、督促地方政府控制和化解财政风险；审计和会计师事务所应从会计财务角度向市场披露有关债务信息，定期公布债务报告；评级机构和投资银行应从金融产品的投资价值角度向投资者披露有关债务信息，定期公布债务报告，从而达到信息公开、透明。根据党的十八届三中全会精神和新《预算法》的要求，我国应完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。同时，各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。
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健全债务风险预警、处置机制
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