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城镇化转型：融资创新与改革 理顺不同层级的政府间财政关系
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现行财税体制弊端的一个重要表现，是不同层级政府间财力与事权不匹配的矛盾较为突出，越是基层财政，入不敷出的矛盾越突出。这一状况不仅导致各种不规范的专项转移支付大量增加，而且也是基层政府纷纷搭建不规范的融资平台大量举债、大量卖地的重要体制性原因，既影响了城镇化融资效率，也造成了诸多负面影响。亟待按照“十二五”规划、党的十八大、党的十八届三中全会确定的加快构建财力与事权相适应的财税体制的要求，在合理界定政府与市场边界的基础上，加快理顺各级政府间的事权与财政关系。
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理顺中央与地方的财政关系
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目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。特别是，新型城镇化涉及的政府职责范围十分广泛，而且随着新老市民公共服务均等化的不断推进，新的事权和支出责任也会不断产生，这就需要改变以行政等级分配公共财政资源的科层结构，逐步形成以常住人口规模为依据的各级政府的财政分配关系。同时，要清晰划分城镇化发展涉及的各级政府事权，推动形成中央和地方，以及不同规模城市之间财力与事权相匹配的财税体制，调动“两个积极性”，促进权利与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。
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按照党的十八届三中全会精神和财税体制改革方案，理顺政府事权的总体思路是，在加快政府职能转变、明确政府和市场边界的基础上，按照“法律规定、受益范围、激励相容、基层优先”的原则，适度加强中央事权和直接支出比重，合理界定中央与地方的支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。具体而言，国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、市场统一、区域协调的重大事务应集中到中央，减少委托事务，以提高全国的公共服务能力和水平；对具有地域信息管理优势但相对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设等，应划分为中央和地方共同事权；对地域信息强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务，如市政项目建设等，应明确为地方事权。按照上述事权划分原则，与城镇化有关的事权，主要是地方专属事权以及中央和地方共同事权，主要在地方特别是市政项目承担主体的市级政府。
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在明确划分政府间事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任，需要对收入划分做出相应调整，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。对中央和地方按规定共同承担的事权，中央可通过安排将部分事权和支出责任委托地方承担；根据税种属性特点，遵循公平、便利、效率等原则，将收入周期性波动较大、具有较强再分配功能、税基分布不均衡、流动性较大、易转嫁的税种划分为中央税，或中央分成比例多一些，这类税种典型的是增值税、所得税；将其他受益人群指向明确、区域性特征明显、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分为地方税，或地方分成比例多一些，这类税种典型的如房产税、消费税。
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通过合理划分政府间事权和财力，使中央政府和地方政府在利益上取得“体制性”平衡，既保证地方政府有能力为本地提供均等化的基本公共服务，又有效抑制地方政府盲目投资、重复建设行为的发生，推动新型城镇化健康可持续发展。
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理顺省以下地方政府的财政关系
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城镇化事权主要是地方合理划分省级以下政府的财政关系，特别是省级政府和市级政府的事权，明确收入分享的比例，对合理界定城镇化事权和支出责任意义重大。总体上，省以下事权和支出责任划分，仍要按照中央和地方财政关系的处理原则，依据事权的外部性、信息复杂性、激励相容性科学界定；在一个省范围内，经济发展水平和地域差距相对较小，事权划分可更多在省辖内统筹，赋予省级政府在区域内更多的财力调节力度，逐步缩小省以下地方政府的财力差距。同时，进一步健全县级基本财力保障机制，根据政策变化调整保障水平，不断完善奖补办法，加大对各地区的指导和帮助力度。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。增强地方因地制宜配置财政资源的能力，规范地方政府取得收入的行为，充分调动基层政府积极性。
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完善转移支付制度
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转移支付制度是实现事权与财力相匹配的重要手段。这一问题的核心，并不在于转移支付资金规模的大小，而在于是否实现了财力与事权的匹配。换句话说，就是转移支付的方式与结构是否合理。目前，我国能够发挥调节作用的、具有均等化功能的一般性转移支付规模偏小，2013年中央给地方的均衡性转移支付仅占转移支付总额的22.8%，加上具有财力补助性质的调整工资转移支付，农村税费改革转移支付，资源枯竭城市转移支付，革命老区、民族和边境地区转移支付等，总共为32.1%。这一状况造成中央平衡地方财力横向差距的效果不理想。
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转移支付不规范，一般转移支付过少、专项转移支付项目过多，不仅容易形成“跑部钱进”“撒胡椒面”现象，而且也会造成中央部门通过资金安排不适当地干预地方事权，甚至滋生腐败。改革的主要方向，是“增一般、减专项、提绩效”，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，逐步提高一般性转移支付所占比重，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性；“减专项”就是清理、整合、归并专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，同时严格控制新增项目和资金规模，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目；“提绩效”就是强化专项转移支付针对性、时效性，建立专项转移支付定期评估和退出机制。
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城镇化转型：融资创新与改革 改进预算管理制度
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预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容，更是国家治理体系的重要内容。现代社会预算已不再是简单的财政收支计划，而是政府权力运行的中枢，体现着政府全部战略意图和政策优先方向，也是规范新型城镇化融资的重要载体和工具。预算是财政对国民收入的“再分配”，而预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，通过预算管理改革的持续推进，促使财政资金既可维系社会公平，又富有效率。
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2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），修订后的《预算法》自2015年1月1日起施行。新《预算法》全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破，标志着我国向着加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
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完善政府预算体系，健全透明预算制度
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公开透明是现代财政制度的基本特征，全面规范、公开透明的财政制度，既是建设阳光政府、责任政府的需要，也是硬化政府债务约束的基础。不仅能保证财政资金安全、提高资金使用效率，在提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，也具有不可替代的作用。近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时，对四本预算功能定位、编制原则及相互关系做出规范。
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为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新《预算法》规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后的20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内，由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费安排、使用等重要事项做出说明。
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改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制
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原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，而不是支出规模与政策，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务，于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据党的十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新《预算法》增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新《预算法》要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
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同时，预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从约束性转为预期性，预算执行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。从国际经验看，工业化国家预算制度的一个共同特征，就是实行中长期财政规划管理。OECD国家的中期预算一般为3~5年，新西兰、澳大利亚、俄罗斯、法国为3年，英国、德国、美国、加拿大为5年。中国香港也是5年，新近又成立了“长远财政计划工作小组”，开始对未来30年的财政收支进行预测分析。
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