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第一，国际经验表明，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限、审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施，是硬化地方政府债务约束的基础。我国新《预算法》在赋予地方政府举债权限的同时，也对举债上限、程序以及违约责任做出了明确规定。实践中近年来一些省市也发布了对本级或下级政府负债的上限规定。比如，安徽规定，债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区，不得新增债务余额。广州、浙江、广西等地也有类似规定。
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第二，根据国际惯例和市场要求，只要是发行地方债的政府，就必须要编制和公布其广义政府资产负债表。这些资产负债表须满足三个条件。一是不但要包括政府机关事业单位，也要包括政府负有偿债责任的融资平台和其他国有企业。二是不但要包括传统意义上的直接负债，也要包括担保、应付款、通过BT方式举债等多种隐性负债、或有负债。三是这些资产负债表必须经过独立审计。如果民间审计无法保证可信度，应该考虑由中央审计部门审计。一旦地方政府将资产和债务存量公之于众，社会上就会判断其财政的稳健性，也会比较不同地方政府的偿债能力，这无疑是对地方政府债务风险的监督。
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第三，编制滚动预算和发布长期财政预测。债务可持续性分析预测在国外已较为成熟，核心有二，一是债务口径，既要包括显性债务，也要包括各类隐性债务，将地方政府融资平台负债、各种担保、环境治理成本、养老金缺口等，集中体现为政府未来的显性债务；同时也按同样口径将地方政府各类资产列出；二是要有中期财政规划并据此编制滚动预算，实现短期预算和中期财政规划的有效衔接。通过对地方财政的全口径和中期评估，准确分析预测其财政可持续能力。
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城镇化转型：融资创新与改革 规范地方政府债务管理
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地方政府债务管理既是财政预算规范的重要方面，也是构建新型城镇化融资机制的基础。要通过改革强化预算硬约束，坚决推进预算公开透明，依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，并严格限定举债程序和资金用途；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，完善地方政府考核问责机制和信用评级制度，有效防范和化解地方债务风险。
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新老预算法有关地方政府债务管理规定的对比
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原《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面做出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
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新《预算法》下如何控制债务风险——怎么借？
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依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，严格限定地方政府举债融资权限和用途，解决“怎么借”的问题。
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首先，要有总量控制。参考国际经验，我国应构建一套科学的可量化的指标体系，包括负债率、债务率、新增债务率、担保债务比重、偿债率、利息支出率、资产负债率和债务依存度等，并给出明确的参考标准值。同时，中央政府应制定年度新增地方债务总规模上限，将相关指标量化到地方每一级政府。除总量控制外，还应区分一般债务、专项债务实施分类管理。
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表8–1 规模控制指标
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指标 公式 负债率 年末政府债务余额/当年地方GDP 债务率 年末政府债务余额/当年财政收入 新增债务率 当年新增债务额/当年财政收入增量 偿债率 当年债务还本付息额/当年财政收入 利息支出率 当年利息支出额/当年财政收入 债务依存度 当年举借债务数额/（当年财政支出+当年债务还本付息额） 资产负债率 年末政府债务额/年末政府资产额 担保债务比重 年末担保债务余额/当年财政收入 资料来源：作者整理
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其次，规范债务主体、举债方式和债务资金使用。债务主体上，目前《预算法》只放到省一级政府，这固然有助于防范风险，但从建立权责对等、激励相容的内生信用机制出发，市级政府也应逐渐成为发债主体。举债方式上，发行债券有利于强化金融市场对债务人的约束，应成为地方政府主导的负债方式；债务资金使用上，除经严格授权举借的短期债务外，地方政府举债只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。
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再次，建立债务融资风险预警机制。从各国情况看，管理地方政府债务融资的有效手段之一，就是建立科学的风险防范和预警机制。通过设置一系列预警指标，全面评估各地区债务风险状况并实现举债融资风险的及时预警，通过对政府债务规模、结构以及逾期违约情况的实时监控，分析判断政府负债的变动趋势，并据此对政府举债和偿债做出合理安排，以有效防范债务风险。
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最后，完善地方政府债务融资信息披露制度。英美等国实践经验表明，政府债务信息保持公开透明，有利于借助社会公众的舆论力量，有效监督与约束政府举债行为。然而，我国几乎没有任何法律强制地方政府披露债务信息，即便是国家财政部、统计局都难以获取地方债务的准确数据。因此，必须尽快建立政府债务信息披露制度，要求地方政府定期公布举债和偿还情况、偿债能力、风险水平等，促使地方政府债务显性化。具体而言，地方政府债务信息披露应该包含以下三个方面：一是下级政府将债务收入预算表、支出预算表、偿还资金来源表及明细表等向上级政府报告，以清晰反映当年的债务整体情况，便于上级政府对债务风险状况进行分析和预测；二是财政部门应该将政府债务情况作为财政预算报告的一个重要组成部分，向人大提交；三是政府通过新闻媒体向社会公开披露举债情况，以便社会公众进行监督与约束。
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新《预算法》下如何健全偿债机制——怎么还？
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偿债能力和机制建设是防范债务风险的基础。凡属于政府应偿还债务，要纳入预算管理；不应由政府偿还的，要分清责任。向社会释放明确信号，谁借谁还，防范企业债务推给政府，建立健全债务风险预警及应急处置机制，解决“怎么还”的问题。
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首先，要增强地方政府稳定的偿债能力。通过统筹土地和房地产税费改革、深化资源税费改革、开征环境保护税、加快理顺公用产品和服务价格等途径，逐步增强地方政府稳定的偿债能力。国际经验表明，开征房地产税可以为当地政府提供一个稳定的收入来源，保障服务供给质量，并允许地方政府从辖区内土地的增值中获得收入。目前，世界上至少有130个国家和地区开征房地产税，发达国家已有上百年征税历史，形成了比较完备的房地产税收体系。在社会主义改造完成之前，我们也曾长期征收房产税，后来改为主要对经营性房产征收。目前，我国房地产税等财产税体系缺失，地方缺乏主体税种，一定程度上影响了政府履职。改革后，房地产税将逐步成为地方政府持续稳定的收入来源，以及县（市）级政府主体税种。这有利于减少政府对当期土地收入的过度依赖，促进建立房地产市场健康发展的长效机制。
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其次，建立偿债准备金制度。法国、英国等多国都对地方政府发债执行偿债准备金制度，即每发行一笔债务就提取一定比重的准备金，以降低地方政府融资的杠杆率，减小风险对地方正常财政运行的冲击。截至2013年6月底，我国已有28个省级、254个市级、755个县级建立了偿债准备金制度，但在执行过程中，部分地方政府偿债准备资金仍在预算大盘子中，未实行专户管理，造成偿债准备金有名无实。下一步，中央政府应督促各地方政府制定债务全覆盖的偿债准备金制度，设置准备金提取比率的相关标准，统一要求在银行设置专户以确保资金专款专用。事实上，2014年试点的地方自发自还债券，就在预算中设置专户足额提取了偿债准备金。
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新《预算法》下如何处置债务风险——怎么管？
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国际经验表明，不考虑事后结果，仅靠事前的财政规则和债务上限监管会导致不负责任的借贷双方伺机规避事前监管规则、执行交易并在事后获得政府纾困。如果缺乏一个明确的违约处理框架，地方政府偿债责任就可能受到削弱，既有与债权人讨价还价的空间，也可能将负债转移给上级政府，存在道德风险。对此，国际上无论是有些国家的地方政府破产制度，还是财政责任机制，都会明确相关的违约处置机制。明确实行破产制度的国家不多，美国是典型代表，其《破产法》第九章专门对地方政府破产做出规范，2013年底特律破产事件是迄今全球最大规模的市政破产案例。较之明确的破产制度，多数国家实行的是类破产的财政责任制。日本、德国、法国、巴西等国家规定，地方政府不允许破产，即使财务状况严重恶化也需偿付债务，但可设置一段债务重整期。需要指出的是，无论是破产还是财政重组，实际都是财政重组，本质区别不大。美国历史上的破产案例最终均未免债，只是在破产保护下给财政重组赢得时间以及争取到相对有利的重组条件，这一点和公司破产中的主体灭失、债务终止有本质区别。同时无论是破产还是财政重组，在特定期内地方政府财政权利及相关行为都会受限，甚至被上级财政或第三方专门小组接管，这一点也没有本质区别，只不过在接管方确定程序上，前者由法院指定，后者由上级政府指定。鉴此，一个国家在地方政府违约处置中是否明示破产框架并不重要，重要的是要有一套明确的违约处置规则，如上级政府是否救助、救助条件，以及在重组期间地方政府财政权利是否受限以及受限程度等。
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从国情和现阶段财政经济体制出发，我国现阶段不宜实施明确的地方政府破产制度，但可借鉴其中一些具体经验，在一定程度上推行辖区财政责任制。即对地方政府债务实行限额控制，一般债务和专项债务分类纳入预算管理，接受人大监督；同时当地方政府财政预警指标超出限值，上级财政及有关部门有权派出财政专员或以其他形式，设立临时性债务重组委员会接管其部分或全部财政权。重组委员会通过减少一般行政经费支出、停止部分项目建设、调整税收结构等方式避免损失扩大，恢复地方正常财政能力；同时在具备明确债务重组计划的前提下，可允许其以借新还旧方式延长债务期限。
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