1704062470
新《预算法》下如何处置债务风险——怎么管？
1704062471
1704062472
国际经验表明，不考虑事后结果，仅靠事前的财政规则和债务上限监管会导致不负责任的借贷双方伺机规避事前监管规则、执行交易并在事后获得政府纾困。如果缺乏一个明确的违约处理框架，地方政府偿债责任就可能受到削弱，既有与债权人讨价还价的空间，也可能将负债转移给上级政府，存在道德风险。对此，国际上无论是有些国家的地方政府破产制度，还是财政责任机制，都会明确相关的违约处置机制。明确实行破产制度的国家不多，美国是典型代表，其《破产法》第九章专门对地方政府破产做出规范，2013年底特律破产事件是迄今全球最大规模的市政破产案例。较之明确的破产制度，多数国家实行的是类破产的财政责任制。日本、德国、法国、巴西等国家规定，地方政府不允许破产，即使财务状况严重恶化也需偿付债务，但可设置一段债务重整期。需要指出的是，无论是破产还是财政重组，实际都是财政重组，本质区别不大。美国历史上的破产案例最终均未免债，只是在破产保护下给财政重组赢得时间以及争取到相对有利的重组条件，这一点和公司破产中的主体灭失、债务终止有本质区别。同时无论是破产还是财政重组，在特定期内地方政府财政权利及相关行为都会受限，甚至被上级财政或第三方专门小组接管，这一点也没有本质区别，只不过在接管方确定程序上，前者由法院指定，后者由上级政府指定。鉴此，一个国家在地方政府违约处置中是否明示破产框架并不重要，重要的是要有一套明确的违约处置规则，如上级政府是否救助、救助条件，以及在重组期间地方政府财政权利是否受限以及受限程度等。
1704062473
1704062474
从国情和现阶段财政经济体制出发，我国现阶段不宜实施明确的地方政府破产制度，但可借鉴其中一些具体经验，在一定程度上推行辖区财政责任制。即对地方政府债务实行限额控制，一般债务和专项债务分类纳入预算管理，接受人大监督；同时当地方政府财政预警指标超出限值，上级财政及有关部门有权派出财政专员或以其他形式，设立临时性债务重组委员会接管其部分或全部财政权。重组委员会通过减少一般行政经费支出、停止部分项目建设、调整税收结构等方式避免损失扩大，恢复地方正常财政能力；同时在具备明确债务重组计划的前提下，可允许其以借新还旧方式延长债务期限。
1704062475
1704062476
1704062477
1704062478
1704062479
城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060150]
1704062480
城镇化转型：融资创新与改革 完善财政管理和治理
1704062481
1704062482
城镇化融资机制改革将会赋予地方政府更多的税收收入和举债权，以及在一定程度上，根据当地实际需求调整财政收支结构的自主权。与此同时，地方政府的权力也必须通过政府治理结构加以制衡。否则很难从源头上避免“政绩工程”、“新官不理旧账”等问题。
1704062483
1704062484
与经合组织和20国集团国家相比，我国财政透明度仍较低，同时各地区财政透明度差异也很大（见图8–1，图8–2）。这使得中央政府监督省级以下政府预算执行和预算结果的能力受到限制。一旦地方政府无法及时提供其服务对象和服务质量的相关信息，中央政府–公民问责链条作用就会弱化。鉴于此，我国可借鉴国际上一些成功经验，如收集并发布财政、资产及负债等相关信息，独立审计中央和地方财政报表，定期公开主要的财政数据，披露隐性债务，将预算外负债纳入预算管理。
1704062485
1704062486
精简财政层级。继续推进省直管县也是一项重要的财政治理改革。目前，我国是单一制国家结构，行政区划实行中央、省、市、县、乡镇和村五级地方行政层级，在世界大国中位列第一。经济理论表明，政府层级越多，治理成本越高，各层级之间协调失败可能性也越大，进而也越有可能造成权责划分不清与重叠，以及忽视公共服务的提供等问题。同时，责任划分不清还可能导致政府对当地居民的责任意识缺失。相反，省直管县改革缩减了省以下地方财政层级，使得省级绕过地市级，直接与县级财政进行资金流动与结算。下一步改革中，我国应考虑撤销地级市的地区行政职能，即地级市政府对县级政府的行政监管职能。
1704062487
1704062488
1704062489
1704062490
1704062491
图8–1 财政透明度：中国与G20国家的比较
1704062492
1704062493
（2012年度预算公开指数）
1704062494
1704062495
资料来源：《预算公开调查2012》
1704062496
1704062497
1704062498
1704062499
1704062500
图8–2 2008~2012年经合组织国家和中国预算透明度趋势比较
1704062501
1704062502
资料来源：《预算公开调查2012》
1704062503
1704062504
表8–2 世界各国地方政府财政层级
1704062505
1704062506
层级数 平均人口数（千人） 平均面积（千平方公里） 平均 标准差 平均 标准差 平均 标准差 总数 2.03 0.80 101.1 175.5 2.1 7.0 按地区分类 南亚 2.43 0.98 79.8 75.5 0.3 0.6 欧洲和中亚 2.00 0.74 29.5 56.3 0.3 0.4 中东和南非 2.00 0.86 111.8 116.4 5.1 15.7 撒哈拉以南非洲 2.02 0.76 171.6 178.6 4.1 8.0 拉丁美洲和加勒比海 1.74 0.63 63.2 51.9 1.1 1.7 东亚和太平洋 2.50 1.00 171.4 379.8 1.2 2.5 北美洲 2.00 0.00 11.6 6.8 1.3 1.7 按收入分类 高收入 1.69 0.67 72.5 119.4 1.1 2.7 中上等收入 1.76 0.72 67.3 78.8 4.1 13.3 中下等收入 2.35 0.76 93.9 246.4 1.1 2.3 低收入 2.26 0.82 162.3 178.0 2.6 5.5 资料来源：《中国推进高效、包容、可持续的城镇化》，Ivanyna and Shah，2014
1704062507
1704062508
建立违规举债问责制度。严格的问责机制能够有效约束政府为了短期利益而盲目举债的行为。世界各国都极为重视债务责任制度建设。为有效实施举债问责制，可考虑试行行政首长举债备案登记制度，使地方债务的期限尽可能与政府任期相一致，探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。同时，还应建立评价制度，将地方政府债务纳入财政审计范围和领导干部经济责任审计范围。此外，应切实改进地方政府政绩考核制度，调整地方官员的绩效评估体系，对能体现高效、包容和可持续的城镇化指标赋予更大权重，而不再单纯以GDP增长速度和公共基础设施建设情况作为主要政绩指标，达到从源头上避免为“政绩工程”盲目举债融资的目的。
1704062509
1704062510
1704062511
1704062512
1704062513
城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060151]
1704062514
1704062515
城镇化转型：融资创新与改革
1704062516
1704062517
1704062518
1704062519