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图9–2 23个省份土地财政依赖度排名（2013年）
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资料来源：《中国国土资源公报（2013）》，《中国经济周刊》
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当前和未来一个时期，土地财政的潜在风险不容忽视，一是地方政府偿债能力对土地收入的过度依赖。随着房地产市场下行压力增大和土地出让收入减少，有可能引爆地方财政金融危机。二是为缓解社会矛盾，土地补偿及储备土地的相关成本不断上升，从2008年占GDP的不到0.5%（或土地出让收入的15%）升至2012年的2.6%（几乎占土地出让收入的一半）；地方政府土地出让金净收入也因此有所下滑，从2010年占GDP的4.2%跌至2012年的1.2%。2013年土地出让支出与收入基本持平，约3.9万亿元。其中，征地和拆迁补偿支出约2.1万亿元。不断下滑的卖地净收入，已难以成为城市扩张过程中基础设施建设的稳定资金来源。三是城市发展的经济规律决定了城镇不可能无限扩张，城郊土地才能带来收入，远郊的农地难以借助城镇化实现收益。
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刺激“摊大饼”式的城镇粗放扩张，降低城镇化质量
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新型城镇化应是集约高效的城镇化。其中的一个重要标志，就是土地使用的集约化。从规模经济角度看，为集中程度更高的人群提供公共产品和公共服务的平均成本与边际成本更低，单位土地面积上吸纳更多人口无疑也有利于保持环境的可持续性与确保农业生产和粮食安全。
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受现有土地制度影响，我国过去的城镇化发展方式，主要建立在低成本获得城镇建设用地、廉价使用劳动力、环境承载严重超负荷的基础之上。城镇化加速并未带来土地使用集约化程度的提升，反而造成土地使用粗放程度不断加剧，城镇建设用地使用效率不断下降，土地城镇化快于人口城镇化，地方政府热衷于建设新城，部分新城最终沦为无人居住的“鬼城”，即是这一机制性弊端的集中体现。
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2000~2010年，城市建成区面积从2000年的22 439平方公里提高到2010年的40 058平方公里，增长了78.5%，而同期城镇常住人口仅增加了28.7%，[32]全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7 700人下降到7 000人[33]，城镇人口密度下降了25%左右。2011年城镇土地产出率（平方公里GDP）最高的上海，也仅为巴黎、伦敦的50%，纽约的15%，东京的7%。
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中央农村工作小组副组长、办公室主任陈锡文曾用另一组数字说明了土地城镇化的速度明显快于人口城镇化：1980年，我国城市建成区的总规模大约5 000平方公里，到2010年城市建成区的总规模已经扩大到4.6万平方公里，也就是城市建成区的总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到2亿人，2010年是6.7亿人，大约增加了2.5倍。[34]
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这些数据表明，城镇化过程中人口城镇化速度慢于空间城镇化速度，形成了所谓人口城镇化与空间城镇化失衡现象。[35]此外，产业用地效率也不高，工业用地容积率仅为30%~60%，远低于1.0的国际平均水平。
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影响社会稳定
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现有征地制度在一定程度上限制了农民土地财产权的变现，造成政府与民争利的局面，土地农转非、建设用地开发过程中各种矛盾纠纷、群体性事件及腐败案件时有发生。2013年，中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》就曾指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，不仅影响了社会和谐，也加剧了分配不公以及失地农民的就业、社保等问题。
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[29]巴曙松、杨现领 著，“城镇化大转型的金融视角”，厦门大学出版社，2013年9月。
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[30]白重恩，蔡洪滨等，“土地制度改革与新型城镇化”，第一财经日报，2013年5月27日。
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[31]施正文，“从‘土地财政’到公共财政”，《中国税务》，2010年第5期，第48页。
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[32]国家统计局，“中国统计年鉴2011”，中国统计出版社，2011年。
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[33]白重恩，蔡洪滨等，“土地制度改革与新型城镇化”，第一财经日报，2013年5月27日。
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[34]华生，“土地改革提速绕不开土地财政”，《中国青年报》，2012年11月30日（05版），http： // zqb.cyol.com/html/2012–11/30/nw.D110000zgqnb_20121130_1–05.htm。
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[35]陶然，“土地制度改革是新型城镇化的突破口”，《比较》，2013年第5期，2013年10月01日出版。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇土地供应制度的市场化改革
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按照党的十八届三中全会确定的土地制度改革方向，未来城市建设用地制度改革主要需解决两个问题。第一，集体建设用地能否直接入市？第二，征地补偿如何确定，是按农地价格还是市场价格确定？
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围绕上述两大问题，未来一个时期土地制度改革的重点包括：缩减政府征地范围，扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；改变农村集体土地转为城市建设用地的单一供给方式，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等；打破土地二元结构限制，绕开廉价买入农村建设用地、转手高价卖给开发商的政府中介，农村集体经营性建设用地直接入市，落实农村集体经营性建设用地的各项权利。
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合理规划城镇建设用地是基础
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党的十八届三中全会《决定》令人印象最为深刻的是“发挥市场在资源配置中的决定性作用”。很多人据此认为，在产权明晰的市场经济中，土地所有者自行决定土地用途是不言而喻的权利。不过，土地具有自然垄断特征，是外部性极强的特殊资源。比如，为维护一国粮食安全，必须保障一定的耕地数量，而在现有农产品价格体系下，维持农业用途的土地产值很低。也就是说，规划中的农地转非增值收益中的一部分，实际也建立在其他地区维持土地农业用途的基础上。鉴于土地资源配置有其特殊规律，土地的用途界定和建设使用，并不能完全和其他资源和商品一样，由产权人或他们之间的自由市场谈判决定，而是要先由立法机构和政府批准土地利用规划，依规依法进行农地转非，才能确定可供交易的城市建设用地总量，即土地规划所确定的用途，实际相当于环境交易市场的总量控制，对可供交易的城市建设用地价格会产生重大影响。对此，十八届三中全会报告也明确提出了“优化国土空间开发格局”、“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的要求，即在保证耕地面积不减少和优化国土空间使用的前提下，实现土地资源配置的市场化。
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