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改革土地收益分配制度，探索建立合理的土地增值收益共享机制
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土地增值收益分配结构合理化，是土地改革的一个重要目标，也是促进农村转移人口市民化的关键。党的十八届三中全会提出，要制定“公共资源出让收益的合理共享机制”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。
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具体的改革方向，是按照城乡一体化发展要求，抛弃仅为了垄断土地收益而漠视个人权利与社会公平的思维，切实保护公民财产权，尊重市场规律，探索完善土地征用制度，提高对失地农民的补偿标准，提高农民在土地增值收益中的占比，实现公平与经济健康发展。
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对不同类型用地确定不同的议价方式。如果维持征地和政府垄断供地制度，对必须征为国有的土地，党的十八届三中全会《决定》提出要“规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。要保障农民知情权和参与权，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和方式，提高农民在土地增值收益中的分配比例，照顾失地农民利益分配权，保障被征地农民长远发展生计。同时，健全争议协调裁决制度。
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2013年3月26日通过的《土地管理法（修正案）》，删除了旧版本第四十七条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值30倍的内容。明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格程序，给予公平补偿。”为此，要制定操作性强的征地补偿办法，对征地补偿标准、方法、流程做出翔实规定。一种办法是在不改变现有征地补偿政策框架的前提下，直接提高耕地补偿的标准倍数。另一种办法是改变现有的征地补偿者横测框架，直接参考耕地用途转换之后的市场价格补偿。
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确定合理的补偿价格，首先要加强土地价格评估，完善不同类别土地价格的评估方法，用准确的评估价格为土地交易双方确定费用补偿水平提供决策参考。其次，应增加征地过程透明度，减少暗箱操作，使广大土地被征用农户及早明了征地范围、土地补偿金的计算方法、计算依据和总体补偿水平，做到计算方法和依据公开、决策过程公开，使交易更加公平公正。在土地补偿费发放中，程序要规范、透明，避免村集体非法截留，确保农民补偿费足额及时发放。第三，对于经营性用地，要按照市场机制流转。集体土地所有者和国有土地所有者是不同的经济利益主体。在市场经济条件下，不同经济主体之间转让所有权，普遍奉行的是等价交换原则。《中华人民共和国土地承包法》规定：农民“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。该法明确了农民对所承包的土地享有实质产权，农民和土地使用者处于平等地位，可以协商方式平等交易。基于此，要严格限制政府权力，杜绝“权力寻租”现象，政府不过多参与土地使用过程，不做土地使用者的合伙人，而是监督者；同时值得注意的是，目前农村集体土地所有权界定还不很清楚，在推动农村集体建设用地直接入市过程中，要防止上级将农村建设用地低价出让，成为变相的征地；要让农民有参与权与表决权，让农民以土地入股，保证土地增值收入中的农民利益。
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改革土地财政预算，切实加强土地收益管理
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首先，要加强对土地资金的预算管理和监督。土地经营收入是政府收入的一部分，现在虽然纳入了政府性基金预算，但并非土地出让金全额而是土地净收益。由于土地出让金一部分要用于整理拆迁、滚动开发等，单块出让地块的费用归集比较困难，土地出让费用和收益难以及时核算。为此，需要加强对土地资金收入的监督和管理，对年度土地出让金收支实行总额决算管理，不再对单块出让地块实施完全费用核算。
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其次，要优化土地收益的使用方向。理想的土地出让金使用模式，应是将通过土地出让形成的财富积累转变为地方政府的财政收入，再经由基础设施软硬件建设投资，提高本地的公共服务水平。但当前土地出让金实际用途并不十分合理，基础设施占用资金过多，而一些公共服务，如学校、医院等占用资源过少。有的地方实行零地价、负地价招商，以减免、返还土地出让金作为招商引资的优惠措施，地方政府财力大量流失。今后在土地增值收益使用方向上，应更多向基本民生服务倾斜，同时要拿出一部分作为失地农民的社会保障。当前，土地不仅承担着粮食生产和农民就业功能，实际也是失地农民最终的社会保障。将失地农民纳入社会保障体系，保障其最低标准生活水平，是社会公平正义的基本要求，也是任何一个现代政府的应尽义务。可考虑建立激励机制，使地方政府将更大比例的土地增值收益专项用于城镇转移人口在教育、医疗、保障房等方面的公共支出，解决转移人口市民化问题，或将土地增值收益的获取与户籍人口增减挂钩。这方面《国家新型城镇化规划》已提出明确要求。
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创新土地金融
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土地金融是土地财政进一步的杠杆化使用，是土地财政的延伸。改革土地财政，必然要创新“土地金融”。
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逐步以发债收入替换卖地收入
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现有土地金融的主要做法，是以土地或土地出让金为抵押，向银行借款或发债融资。在这一模式下，土地抵押价值及融资规模直接取决于地价，容易诱发地方政府推高地价，同时房地产市场波动也会引发财政金融风险，这些弊端在过去几年已有明显暴露。
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改革土地金融的思路，思路上可逐步以地方债券融资替换卖地收入，将原来先卖地获取收入并发债的方式，改为先发债后获取土地增值收益。即在用地规划调整后，地方政府可先以征地成本价向建设主体供地，土地购置、整理等征地资金可用地方政府债券筹集的资金垫付。项目建成后，再以运营收益或其他收入逐步偿还。
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成本价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但等到未来地方政府的公共服务和公共基础设施建设到位，土地实现增值时，政府再向房产持有者每年按房产市场价格的一定比例收缴房产税，用以偿还市政债。市场机制会将未来购房者缴纳的房产税折现，抵扣现在应付的购房价，从而可大大降低现付房价。尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总支出可能仍然较高，但因房价下降，其购房时所需承担的首付和按揭将大大下降，只要人均GDP持续增长，其未来支付能力也会不断提高。
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用地方政府债券以及前述的房产税替换卖地财政，就使土地收益获取方式从“先收费、后服务”变成了“先服务、后收费”。这一改革的核心，是政府在卖地当期没有价差，必须通过城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣获得财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等收入，土地抵押价值与城市基础设施改善、公共服务水平提升能够实现有效衔接，既使债务偿还更有保证，也有利于金融市场将城镇化质量高的地区筛选出来，提升城镇化质量，是更可持续更具约束力的机制。
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试行土地年租抵押融资
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除地方政府债券+房产税的土地金融模式外，地方政府债券+土地租金是另一种值得探索的方式。土地出让金本质上是地租收入，在土地国有制度不变的条件下，政府是租金收入的当然受益主体。现有土地出让制度，实际上是一次性收取未来70年（或是50年[38]）的租金收入。而跨期配置资源，是金融最重要的作用之一。从代际公平的角度，可采用金融的方式，先举债建设城市基础设施，然后采用土地年租制，用分期实现的土地租金收入逐步偿还债务。从约束风险的角度，“债务+租金”的土地金融模式同样有利于提升城镇化质量，未来能不能收到租金和税收等城镇化收益，很大程度上即取决于当地基础设施和公共服务的改善程度，是比“土地财政”更合理的激励相容制度安排。
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据《中国青年报》报道，中央农办主任陈锡文曾在上海做了一个调查，上海松江区原有工业企业共12.6万家，一共用了11.5万亩土地，平均每个企业占地9亩。最近他们以一种新的机制，不是转让土地使用权，而是主要以出租标准厂房或特定设计厂房的办法筹建了一个新的经济园区，结果情况有了很大变化。入园企业平均每个占地不到1.5亩，由于注重了科技进步，引进一些高新科技企业，效率大不一样。2011年，这个园区中工业企业平均每平方公里的产出达到136亿元，比整个上海市级开发园区平均产出的60亿元高出一倍多。这个园区所有的企业所缴纳的税收平均每亩地60万元，松江其他11万多亩地的12.6万家企业平均每亩地只交10万元。这说明通过改革，转换机制，工业用地节约的空间是非常大的。[39]显然，土地年租制在某些地区是更具可持续性且更有效率的一种土地利用方式。
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完善土地融资的配套监管规则
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首先要对地方土地所有权、土地买卖、公私合营企业的土地划拨、不同政府机构间的土地流转以及土地出让收入等，制定统一的财务报告要求，通过增强土地交易的透明度，规范土地交易权属和收益分配；其次，将公共财政的“黄金法则”运用到地方政府土地融资，确保土地融资偿债能力和土地资产出让收益只能用于为项目投资提供资金，重大的一次性制度改革除外。再次，对土地抵押担保贷款或债券制定专门制度加以规范。设立以土地为担保的最小贷款比率，并规定用于担保的土地必须以现行市场价格估价。最后，除非有完全公开的协议，否则不能将富余土地转让给其他政府单位或企业、私人开发商或公私合作组织。
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[38]根据现行规定，商品房用地使用权为70年，商用地为50年。
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[39]中国青年报，2012年11月30日（05版），http：//zqb.cyol.com/html/2012–11/30/nw.D110000zgqnb_20121130_1–05.htm。
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