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一是明确政策性金融的政策性目标及其与商业性金融业务的边界，加强对城镇化建设中薄弱领域的政策性供给。对具备开发价值、风险较大、期限较长、城镇化发展必须的项目，如支持落后地区发展、城市基础设施建设、帮扶弱势群体等领域，政策性金融应承担起责任，必要时可在这些领域内建立中小企业银行、环境银行、政策性住宅金融机构等政策性、开发性银行等。韩国的中小企业银行和德国的复兴信贷银行都是值得我们学习的例子。
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二是建立政策性金融机构、财政、企业等相关主体间的风险共担机制和对政策性业务风险的利益补偿机制。充分发挥政策性金融的引导作用，鼓励政策性银行先期介入社会性和公益性强、建设周期长、资金需求量大的基础设施建设项目。
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三是按照市场化运作的基本要求，建立科学合理的绩效评价体系，客观评价政策性金融机构目标的实现程度、经营管理水平和专业人员的资金运作能力等，保障政策性目标实现。
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四是鼓励投资主体多元化，充分发掘民间资本的发展空间，拓宽融资渠道，对一些传统上由国有资本垄断的现已对外开放的项目，鼓励民间资本投资。
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今人欣喜的是，2015年4月，国务院关于三家政策性银行的改革方案已正式公布。其中，国家开发银行要坚持开发性金融机构定位。适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。通过深化改革，合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。这些改革无疑将有助于确定其开发性金融的定位，更好地发挥对城镇化特别是城市基础设施建设的支持作用。
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《国务院关于同意中国农业发展银行改革实施总体方案的批复》明确，中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体。通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制，把中国农业发展银行建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。这些改革一方面坚持了农业发展银行的政策银行定位，另一方面也通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理，为农业发展银行支持新农村建设、促进城乡一体化发展开拓了空间。
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创新直接融资工具
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国际上成熟的城镇化建设资金筹措的直接融资工具主要有市政债和基础设施支持证券。这些直接融资工具的发展和运用，有效改善了融资结构，满足了城镇化发展对中长期可持续性资金的需求。
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当前，我国由市政当局自发自还的市政债刚刚试点，主要有地方政府融资平台发行的城投债等“准市政债”。从短期看，仍要立足于发挥现有债券融资工具的作用，支持符合条件的城镇化建设项目发行债券融资。比如，充分发挥银行间债券市场在城市化建设中的作用，支持保障房等民生类项目通过非公开定向发行债务融资工具的方式，筹集项目建设资金。增加中期票据、短期融资券、中小企业集合票据等债务融资工具发行，拓宽城市建设项目债券融资渠道。同时，积极推动资产质量好、项目现金流充裕的城镇化建设项目发行信贷资产，支持票据，盘活存量资产。
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从中长期看，要借鉴国际先进经验，按照新《预算法》要求，加快推进地方政府债务融资制度改革，通过地方政府公开、自主发行债券，逐步实现从“城投债”向“市政债”的转变，促进地方政府隐性债务显性化。
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优化金融服务体系
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城镇化是系统性工程，其中既有政府主导的纯公益性投资项目，也有本身可实现收支平衡的使用者付费项目，应着力构建充分动员各类金融资源、适应不同融资需求的多元化融资渠道。以“盘活存量、用好增量”为原则，加强银行信贷产品和服务创新，更好地为新型城镇化发展服务。
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对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，应更多发挥市场机制的作用，探索实施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与建设。比如，水务、能源、公交、医疗等对设备资金需求较大的城市化建设项目，可积极运用融资租赁方式筹集资金。着力拓宽保险资金投资范围和渠道，创新保险资金投资方式，推动商业银行与保险公司加强合作，为具有稳定现金流的城市化建设项目引进大额、长期的保险资金支持。
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对资信等级较高的城镇化建设龙头企业，推动其在主板、创业板上市融资。对符合一定条件的中小企业，推动其在银行间市场发行中小企业集合票据和区域集优票据融资。充分发挥股权投资在城镇化建设中的作用，鼓励国内大型金融控股集团或投资基金，通过与地方企业合作投资的方式，投资设立产业投资基金、私募股权投资基金，专项投资地方城镇化建设项目。
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城镇化转型：融资创新与改革 优化金融生态环境
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从金融生态角度而言，城镇化融资市场化改革的关键在于信用体系等基础环境能否得到优化。早在2004年，中国人民银行行长周小川就提出了“金融生态”概念，即借助生态学理论，探讨金融改革发展和外部信用环境的有机联系；借用自然界的生态系统概念解释，金融生态是由金融主体及其赖以生存和发展的经济社会环境共同形成的动态平衡系统。它主要不是指金融机构的内部运作，而是金融运行的外部环境，包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系等决定金融运行效率的一系列基础条件。
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在当前形势下，改善金融生态的现实意义和前瞻性战略意义愈发凸显。无论是党的十八届三中全会提出的拓宽城市建设的市场化多元化投融资渠道，促进城镇化持续健康发展，还是建立规范的中央和地方政府债务管理机制，以及完善金融市场体系所要求的公平准入、平等竞争，都有待建立一个规则公平透明、市场主体多元、竞争充分有序的良好金融生态。
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首先，切实转变政府职能，发挥地方政府在优化地方金融生态中的核心作用。地方政府既是城镇化事权责任的主体，也在改善当地金融生态环境中发挥着关键作用。党的十八届三中全会《决定》指出，政府的主要职能是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。总结过去一个时期的经验教训，推动地方政府职能转换的关键是，在健全地方政府可持续融资机制的同时，完善政绩考核机制，淡化GDP考核，强化地方政府债务以及当地信用环境状况考核。同时在考核方式上，可引入独立的第三方评估机制。比如，过去一个时期中国社会科学院连续发布的《中国地区金融生态环境评价结果报告》就是这方面的有效尝试，其评价结果对当地的融资可得性以及融资成本的影响逐渐显著，具有广泛的社会影响。
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其次，保持金融体系的竞争性和包容性。生态系统取得动态平衡的关键因素有两个，一是物种的多样性，二是优胜劣汰的竞争性。良好的金融生态也应具备这两个特征。从城镇化发展和投融资主体的多元化需求出发，要转变市场准入思路，推动机构创新，增加市场主体，允许民间资本和更多的市场主体参与城镇化。大力发展中小金融机构，特别是发展社区银行和不吸收公众存款的小型金融机构。深化政策性金融机构改革，发挥政策性金融机构在支持中长期基础设施、保障房等民生工程建设中的重要作用。同时地方政府要积极搭建土地、股权等产权登记、评估、流转交易平台，为各类金融创新提供条件。
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再次，加快利率市场化、存款保险等改革步伐，为金融机构有效竞争创造条件。利率市场化是金融体系提供激励、信息生产、项目筛选等机制充分发挥作用的前提。在城镇化融资中，各类不同城市债券的信用层次十分丰富，利率市场化是对众多城市债券正确定价的前提，有助于促进不同城市在竞争中提升城镇化质量和改善信用状况。同时存款保险制度作为利率市场化背景下的一项重要基础制度安排，也需尽快正式推出，为最终实现存款利率市场化、促进金融机构有效竞争创造条件。
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最后，构建良好的金融生态，需要强化社会信用体系等金融基础设施建设，提高审计、会计、信息披露等标准，完善提升中介机构的专业化服务水平等。其中，关键要强化充分信息披露和市场化定价机制，使市政债等债券价格充分反映地方财力状况。探索并发挥投资人付费评级模式的积极作用，鼓励机构投资者增强内部评级能力，发挥非营利专业机构评估地方政府信用的积极作用，推动地方政府和城镇化融资项目信用评价体系的完善。
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