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11 战略之城：从全球负担到全球解决
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由于拙劣的城市规划以及乏力且失当的治理，许多世界性问题日益加剧，因此，我们有必要学习如何将城市转变为全球性的问题解决中心。这就引出了城市战略这一主题。城市战略不只是政治领导人、规划师和开发商的事情，还关乎企业、公民团体与政府机关，他们都是城市的缔造者与使用者。城市战略还指出了一个更为宏大的话题：如何将地球城市发展为一个在政治、经济和生态上更稳定的体系，这个体系如何才能让这个世界更加公正、包容、可持续和富有弹性。它告诉我们如何跨越危机之城、机遇之城以及其他困境，即便是当前全球最卓越的城市也需要上这一堂课。
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城市战略是一个新事物。城市战略的需要凌驾于城市建设的策略与技术之上，体现了人类在创造更为普遍且稳定的优势过程中面临的共同挑战。
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在本书的最后一个部分，我们将探讨城市建设的基本方式——特定建筑、总体规划与城市模式，以及可以发展为不同城市体系的地方城市建设实践。城市因建筑而出名。城市化就是一种在城市中发展、利用和生活的方式，它能促使城市的经济、政治、社会生活和生态的发展，还能带来诉求与价值观的统一。有效的城市战略的结果是：为了共同的长期利益，以往分裂且相互竞争的利益团体同心协力起来。
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在危机之城中，我们看到的是，当某个大型联盟摧毁对手的建设成果时，城市的冲突将变得根深蒂固，难以化解。一个联盟的进步需要以另一个联盟的倒退为代价，因为它们都想独占城市优势以推进自身的利益。除非双方能通过一种新的城市建设方式推动共同利益，否则这场冲突将永无止境。
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在机遇之城中，尽管一直有人在努力，但没有哪一套城市化实践是确定的。人们对城市建设缺乏信心或缺少一致意见。没有一个稳固而广大的利益联盟能统一起来引导城市开发。城市建设可能重返特定建筑，并且最终结果永远无法满足城市规划的勃勃野心。城市开发一直都处于谈判当中，一次又一次，一而再，再而三。这类城市缺乏一种基本的发动大多数人的战略能力。
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因此，城市战略有一个清晰的目标：在面临外部趋势与强大竞争利益的情况下，确保众多促进城市化的必要实践持续推进，最终使之统一。这个主张很简单，很像那种推动民族利益的军事与外交策略，或者是在扩张的城市经济中建立和维护市场地位的商业策略。在城市革命的最终阶段，城市战略必须被用来促进我们城市的利益，促进全人类的共同利益。
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城市战略始于这样一个信念：城市的渐进转型是可能的。我们常常被弊病丛生的城市现状所套住，以为那就是城市的固有发展模式。我们应当去定义它们，我在前面花了那么多篇幅正是为了探寻城市的真实面目，包括根深蒂固的政治、社会分工、沉没的资本投资和交通堵塞。城市是自我改造的引擎，它要比现有的发展模式强大。它们从来都是迅速变化的活跃体系。
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不管怎样，我们已经见证了城市的转型潜力。1982-2003年，美国城市占用了超过6.2万平方公里的农地，其面积要大于佛罗里达州或密歇根州，抑或是希腊或尼加拉瓜。1970-1990年，全美最大的100个城市扩张了将近1.5万平方公里，约等于比利时的国土面积。这些土地往往被各式各样的新城市模式所占据。美国人用一整套全新的词汇描述它们：巨型街市和中上阶层高级住宅区、封闭社区、新城区、开发区、公寓和分时共用房产。
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城市变化如此之快，乃至于它们的政治权限，甚至是最基本的城市地理概念，也无法跟上其变化脚步。最近50年来，城市的有效单位至少转变了三次。首先是诸如厄瓜多尔马查拉、美国奥兰多、乌干达坎帕拉、沙特麦地那、孟加拉国库尔纳和韩国蔚山这类地方变成了城市。它们发展出大量人口，建立了基础设施和新的产业，并取得了新的作为城市的合法政治身份。它们中的大多数都拥有超过100万的人口。其他的则由一群原本独立的城市、小镇和乡村组成了城市群或大都会区。即便是最老牌的大都市，譬如大多伦多、大温哥华和大底特律，它们仍致力于进一步拓展自身的政治权限。与此同时，大都会地区往往被称为巨型城市，其影响力或辐射范围已经超出自身。人们往往将那些超级大都市称为城市群。当两座及以上大都会地区的经济、基础设施、地理和政治都趋同的时候，城市将随之诞生。
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以中国成都市为例，20世纪80年代该市周边乡镇发展为密集的新工业区与住宅区。90年代，随着连接这些中心区与老城区的道路的修缮与扩张，城市开发渐渐沿着这些走廊进行。1978-2002年，成都的城区面积增长了3倍。这种扩张颠覆了原有的330万人口的老城区的合法行政身份。如今，新的成都市包括4个邻近的城市、9个城区和7个县，居民总数逾1000万。在城市革命的最终阶段，成都突破了中国的省级区划限制，与省外的重庆市一道组成了成渝城市群。这一由两个大都会区组成的城市巨无霸拥有2600多万人，而两地间长达355公里的高速公路则成为开发走廊。
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此外，城市群还可以跨越国界，例如洛杉矶-圣迭戈-提华纳[1]城市群。这些城市群在太空中犹如一条条绵长的光带清晰可见，日本的本州岛即是典型。
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这些转变凸显了城市的范围不再受到局限。它们的发展以及大部分的贸易、疫病和水文都不只是某个特定行政区的事务，也无法以传统的手段加以管理。虽然地方政府仍然扮演着至关重要的角色，但城市管理本身必须超越行政或部门限制，能够将众多的利益群体团结起来，使之成为一个城市学家团体，以便追逐共同利益。一旦缺乏这种能力，城市将变成急功近利的利益群体争权夺利的开放平台。缺乏统一标准与目标的投资开发，必然无法带来协同一致的成果。由于地方城市化的缺失，对眼前利益的追逐超过了建立共同利益的愿景。
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出于同样的原因，这些相同的转变证明了城市的可塑性。到20世纪末期，日本东京彻底从40年代第二次世界大战的阴影中走出，成为全球最大的大都会；印度的达拉维则由沼泽地一跃成为世界知名的城市；同时美国底特律则在向大草原倒退。一个像巴西圣保罗这样的工业中心居然能在45年的时间里（1955-2000年）扩张19倍，新增城区面积达2900平方公里，新增人口达1400万。20世纪80年代的时候，都柏林还是一个日薄西山的老港口，一个高失业率阴影下的工业中心，但很快它就变成了欧洲最为活跃的金融与高科技产业中心，那里有包括微软、谷歌、亚马逊、英特尔、惠普和辉瑞（Pfizer）[2]在内的多家公司，发展模式焕然一新。随着经济发展与政治和解，爱尔兰的大企业提出了建立贝尔法斯特-都柏林城市群，力图将两地间164公里的走廊连接起来。
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与此同时，新的高耸入云的中心商务区开始侵入全球各地的老城区，后者被毁于一旦。在日本，城市转型过程中的瓦砾碎石已经扭曲了大多数城市的海岸线。在最近十到二十年里，南欧的许多有着数百年历史的老城区实现了修缮与再造，还形成了新的街景、基础设施以及社会和经济目标。
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这些转型是城市众多变化的总和。正是因为城市的这种可塑性，即便一座城市在20年前做了错事，今天也仍然能够扭转乾坤。城市在再造的过程中可以产生突破性的解决方案，通过调动不同的经济、文化、技术与人口等力量，形成一股新的合力，以对抗贫困、不平等、不公正以及环境退化等问题。这种渐进转型的能力，引导城市向更强健的共同利益进发——这便是有效的城市战略的结果，只有极少数无可辩驳的战略之城才能做到。
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1999年，我开始与全球各地数千名城市学家接触，他们正致力于将新的可持续发展的全球议程转化为城市规划与管理实践，这就是《地方21世纪议程》（Local Agenda 21），它是在1992年的联合国地球峰会（Earth Summit）上提出的。最近15年来，它成为一场最庞大的试验，一场进步的城市转型。最后，全球115个国家的1万多个城市参与了进来，它们计划将不同的利益群体打造为共同的经济、社会和环境项目，以适应各个城市下一阶段的发展需求。实际上，它们试图将各自城市混乱无序的建设转变为有管制的协商过程。通过这一连串的努力，全世界的城市学家们建立了大量属于自己的组织，包括健康城市（Heathy Cities）、宜居城市（Livable Cities）、无贫民窟城市（Slum-free Cities）、竞争性城市（Competitive Cities）、卓越治理城市（Good Governance Cities）、气候保护城市（Cities of Climate Protection）和可持续城市（Sustainable Cities）。这些组织推动了地方法律与市政组织的改革。它们引导制定了新的准则，安排了程序，实施了系统性管理，同时将专业意见贯彻到城市建设的方方面面。这一度很像超自治的组织方式。同时，这些组织均建立了实践记录，并在国际间进行评比，以选出最佳城市。数千个城市建设创新案例带来了空前的机会，使我们得以见证地球城市的发展进程。
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回想起来，人们很难注意到地方议程与地方实际发展之间的巨大差距。拜访过数百个城市的城市学家后，我意识到城市世界是多么分裂和无序。我们发现每一座城市都充满机遇：它们有能力实现共同利益，但往往在一再的内耗中延误发展时机。人们彼此争夺，试图控制城市，但城市在地理和经济上均非任何单个集团所能主宰的。原有的城市建设始终排斥新的城市化试验。在大多数地区，到底该以何种方式来架构发展与投资格局，规划师与民间领袖对此皆缺乏清晰一致的观点。
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在日本城市，一股影子势力主导了城市开发，《地方21世纪议程》因此被践踏。
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神奈川县（Kanagawa Prefecture）是第一批接受该议程挑战的人。这是一个大县，包括横滨和川崎，其年度预算高达200多亿美元。它的经济规模与瑞士相当。为了准备议程的实施，神奈川县计划将数千名居民、43个公民团体、37个地方自治区、6个贸易协会、商务代表、规划师与科技专家联合起来。他们举办了社区会议和地区性峰会，以制定行动准则。全体会议与圆桌讨论促使人们就重大分歧达成一致。这些举措促使了新的能源和垃圾处理政策的出台。他们明确提出让市民参与城市开发项目的规划与设计。他们建立了道路标准（诸如使用可渗透的材料）和新的雨水管理系统（例如采用雨水采集）。他们发起了新的生态住宅项目。企业同意在办公楼与厂房贯彻绿色理念。在议程实施的第一年里，该县提出了52个项目，年度总预算1.49亿美元，可能是全球投入最多的地区。
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《地方21世纪议程》出台后，神奈川县的城市开发，仍然体现出高效与环保理念的匮乏。在实施议程的同时，该县一如既往地规划土地改造项目、道路与港口重建及新城区建设。大量资源被用于庞大的总体规划“科技园”、“科学园区”、“新镇”以及与议程没有关联的高楼林立的商业区。可以预见的是，这些新开发的住宅、办公楼、实验室和厂房乏人问津，缺乏明确的市场需求。其中一个超级计划名为“港未来21”（Minato Mirai 21）或“21世纪未来港”（Port Future 21）[3]，这是一个对针对老横滨港的改造项目。它包括打造日本最高的摩天楼，由神奈川县以国民财政出资建设。十年过去了，这个占地35.6公顷的项目有一半是空置的。它显示出城市建设机制的模棱两可，而这在当代日本的建设中占据主流。
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建筑业是日本最大的产业之一，一直占据日本国民生产总值（GNP）的1/5，从业者达600万人。推动其发展的是持续不断的城市群建设及相关的高速公路和水坝建设。该产业的年产值高达10000亿美元，占据全部公共工程合同的1/3，是日本国民预算极大的一部分。由于建筑业与执政的自民党（Liberal Democratic Party）之间的密切关系，日本的建筑价格要比国际平均水平高出15%～30%。建筑商从中牟取的差价利润往往进入自民党的账户，当做其竞选资金，或者直接流入该党高级官员的腰包。他们的操纵手法是所谓的合伙串通投标（dango bid-rigging），讽刺的是，这个词还意味着讨论组——通过这种方式，垄断的建筑商巨头们拿下了每一个新的大型项目。与《地方21世纪议程》倡导的公共规划不一样，这一切均是在酒店、茶馆和高尔夫俱乐部等私人空间秘密进行的。在斯坦福大学（Stanford University）经济学家约翰·麦克米伦（John MacMillan）看来，单是这些讨论组的招待花销每年就达50亿美元。
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这种串通投标显然是非法的，大批县政府官员和建筑商因此锒铛入狱。每年相关的贿赂与回扣总额一度超过了5亿美元，这一数据基本是真实的，因为建筑商可以通过上报这些“经营费用”获得税收减免。在整个日本，几乎所有新的道路、港口、机场和新城区建设项目，都充斥着串通投标的阴影。与这些幕后的权钱交易相比，用于实施《地方21世纪议程》的1.49亿美元预算，显得微不足道。
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1994年，南非成立了第一届民主政府，该国首都约翰内斯堡随即摆脱了危机之城的困境。突然之间，城市的规划与治理掌握在大多数人手中。新的领导人面临着四大挑战。第一，他们必须将荒芜的种族隔离区改造成真正的城市社区，为此得建设基础设施及产权市场。第二，必须在约翰内斯堡闹市区重建公共安全，恢复其作为非洲主要的金融与商业中心的地位。第三，分裂的行政区必须重组为统一、稳定的大都会区政府。第四，约翰内斯堡需要提出一套城市化实践，带领大多数人摆脱棚屋生活，以一种可控的方式，让每个人都拥有一个小型住宅或公寓，最终建立起一个可持续的中产阶级城市。
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为了应对这些挑战，约翰内斯堡与其他南非城市发起了有史以来最庞大的一场草根建设运动。在此过程中，他们接纳了《地方21世纪议程》、健康城市、竞争性城市等城市建设理念。他们的所作所为得到了南非联邦政府的大力支持，包括资金支持。然而，在重建约翰内斯堡中心商务区并引入私人投资之前，开发商们已经在杉腾（Sandton）[4]建立了一座新城，引进了金融和IT产业，还成立了证券交易所，那里原先是该市北部的住宅区。杉腾的自我定位是“南非最富裕之地”，它与周边的大城市缺乏关联，是约翰内斯堡的发展前哨。在清除种族隔离区之前，白人中产阶级已经出走，在郊区建立了一座占地数百平方公顷里的安全居住区。在新的地方民主政府对老城区进行改造规划前，城市边缘已经出现了新贫民窟。
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