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回到20世纪70年代，那时候，这些组织还只是非正式的社区股东。他们一方面要与唯利是图的房东和黑帮作斗争，另一方面还要抵制芝加哥民主党。用行动主义者的话，他们的工作方式是保护或者夺回社区控制权。在商业语境中，他们的工作是破坏帮派、恶劣房东、炒房客、腐败官员、犯罪分子、纵火犯和制造经济歧视的银行的经济基础。因此，他们成功遏制了市场对城市的侵蚀，保护了城市原有资产。他们实际上是社区的资产管理人，甚至将城市带上了主动破产之路。他们检查了每栋建筑、每所学校、每家公园和每个地段的资产。他们相信，只有在自己的战略掌控下，这座城市才有可能起死回生。
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在上城区北部的滨水区，社区团体首先保障了公交站周边和湖滨地带的建筑遗产，他们中的许多人通过自购房屋打败了银行歧视。他们还将投资意识引入这些活动中。拿到规划资金后，他们首先进行了分类，哪些房屋值得维护，哪些应当拆除并改建为公园或作为新的商业用途。滨水区和上城区选择了多元的、混合收入的住宅模式。他们招募新的所有者来购买和维护这些房屋，而且对房屋进行了明确的分类，包括独立的出租房、家庭出租房、业主自住房屋、合作建房和公寓，此外还对新的居民进行培训和教育。他们还吸引资金投向学校、公园和历史建筑，以打造全功能的居住-商业体系。通过这些方式，芝加哥获得了初步再造。
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所有这一切只有在政治空虚、政府不作为和市政厅无能的情况下才能出现。数十年来，市政府已经成为政治权力与公共资源交换的市场。芝加哥民主党自20世纪30年代上台后通过组织种族斗争牢牢控制了大权。该党左右着一切资源的分配：就业、房地产开发、基础设施建设合同和城市公共服务。他们通过资源倾斜等手段笼络人心。他们几乎操纵了选举结果，各个城区的领导人也只会推荐有利于延续既得利益的候选人。这使得城市的每一个部门都充满了他们的寻租者。这实在是一个黑市。居民们忍受着这种政治金字塔的低效和压迫。那些有政客撑腰的寄生虫不仅不干事，甚至还捣乱。这些在其位不谋其政的家伙，把芝加哥市场折腾到了不得不变革的地步。
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激进的居民玛吉·布里顿（Marge Britton）和丈夫于1968年买下自己的房屋。“人们都问我们为什么要居住在那里。上城区看起来要完蛋了。”她回忆道。在20世纪70年代早期，居民们决定，他们必须“接管政治机器，不然它将报废。”除了恶劣房东与帮派的横行，他们还不得不消除寻租市场。由于找不到可以支持的党派，居民们只好自创政治组织，街道办事处和居委会团结起来推选出自己的代表，后者于20世纪80年代进入了市议会。这是人们第一次将自己的代表送进体制，而不是由体制内定。上城区和滨水区的政治领导人最终因为接受房地产开发商的贿赂而被定罪。布里顿表示，“从那以后，每一位议员都是来自社区。”
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玛丽·安·史密斯（Mary Ann Smith）是社区居民中的一员，目前是滨水区的议员。她于1971年搬到了上城区，开始发起抵制政府选派法官的运动。接着她加入了一个致力于使政府开放湖滨地区的团体。1987年，史密斯向北迁居到滨水区。1989年，她成为滨水区议员，接着加入了戴利市长的选举团队。
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“你无法想出任何一个从未在这里发生过的问题，”史密斯回忆道，“我在政府机关的前两年的一切都与犯罪分子有关。我花了两年时间告诉世人我们可以克服它们。那时候所有街区都有自己的俱乐部。我们跟踪不法分子的地址，进而界定出哪些是问题场所。为了发动警察对这些地区进行巡逻，我故意在犯罪高发的地区闲逛。我会事前告诉他们我会去哪些地方，他们会闻风而来。”
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在整个芝加哥，社区清理、干预、稳定化、政治动员和自我改造逐渐展开。1973年，在饱受歧视的美国黑人的南岸社区（South Shore），一群银行家成立了芝加哥岸边银行（ShoreBank），这是美国第一家社区发展银行。它几乎马上就实现了盈利。岸边银行成为美国最大的面向低收入家庭的内城区银行，其分支机构遍布全美。草根创业孵化了新商业模式，有助于解决当地面临的挑战。因为芝加哥的城市化一直是基于社区的，这些社区协会、街道俱乐部和社区开发公司成为引导城市转型的战略中坚力量。这些组织培养了大批专业人才，包括后来的芝加哥市长理查德·戴利。
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另一个人物是杰克·马克斯基（Jack Markowski）。20世纪60年代末，他在南边区（South Side）任职。他很快发起了“自力更生”的改造，而不是“福利”模式。“可以称之为私人部门主导模式。”他告诉我。1981年，他成为滨水区议会的执行主席。对马克斯基和他的议会而言，租房市场是他们必须要整治的部分。在20世纪80年代，65%的芝加哥人都是租房住的，目前这一比例仍高达50%。
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滨水区议会将主要精力放在了再投资最少的地区。“95%的住宅都用于出租，并且大多数都是单人房。”马克斯基回忆道。滨水区的租房市场主要为短期的年轻职业人士服务。随着第二次世界大战后上城区的衰落，这些房子成为穷困的老居民、新移民和其他弱势群体的栖息之地，这些人往往生活在恶劣房东的阴影下。“我们首先对全部300栋建筑进行了所有者和居住者清查。我们认为必须将所有者组织起来，但他们中的很多人根本就不住在那里。”他表示，“我们的工作是教育他们妥善维护自己的房屋，即便只是简单的保洁和挑选优质租客。”换句话说，马克斯基和他的同事对芝加哥最根本的社区城市化进行了改造。更为重要的是，他们的经验可以被推广开来。
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还有一家社区投资公司（Community Investment Corporation，CIC），由马克斯基担任首席执行官。为了履行钦科塔《社区再投资法案》的义务，一个银行集团于1977年成立了这家公司。该公司为3.9万多户家庭提供了援助贷款，同时帮助10万名居民获得了住房，总金额达8亿美元。在新的城市体制中，社区公司代表着第二个层面的战略机构，它们可以推动第一个层面——社区层面的发展。例如，社区投资公司的“问题房屋计划”（Troubled Buildings Initiative）保障了社区组织对无主房屋的所有权。它们恢复房屋产权，招揽优质租户，使房屋进入稳定维护期；接着引入新的私人所有者，并对其进行培训和贷款援助。社区投资公司的这些举措给芝加哥的相当一部分人带来了好处，恶劣房东和高利贷从此被打压下去。
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到20世纪80年代末，作为两种新的市场监管手段，社区组织和社区投资公司已经发展成熟。在戴利市长的主导下，社区组织渐渐取代了区领导人成为政治权力核心。如今，市政府的宗旨是为社区组织提供解决方案或中间协调。新的市议会机制，从街区到社区到市议会再到市长办公室，均是城市转型的直接领军者。尽管旧有的保护人机制已然式微，但规范与忠诚的文化仍然长存，这为城市改造的稳定延续奠定了基础。
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体现戴利市长新政的还有一个较早的例子——邻里空间（NeighborSpace）。
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邻里空间是市政府创立的一个非盈利的企业，其宗旨是将该市被废弃的大量居民区改造为新的社区公园、运动场和花园。邻里空间以一个很低的价格从政府手中买入那些土地，接着通过一个管理协定，联手社区组织进行规划、开发和维护。为了促进这些空间的转型，它提供相应的财产保险，并给付必要的环境清理资金，还安装了消防栓。邻里空间的例子说明，在市政府和社区组织的同心协力下，可以将资产与市场价值从萧条的城市中拯救出来。
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戴利领导下的芝加哥，其最引人注目的引导城市转型的机制是税收增额融资（TIF）。该制度是芝加哥对郊区城市的补贴与政策优惠的回应。那些投资持续缩减的区域被规划为TIF区。在TIF区，任何由开发或市场估值引起的税收增长都能进行单独的融资，用于土地改造。基础设施建设和私人部门合作。这种补贴政策吸引了更多的投资，促使当地物业价值进一步增长。物业增值又能为TIF基金创造更多的收益，反过来鼓励进一步的投资。就这样，TIF机制重塑了城市与郊区的竞争格局，城市也通过补贴挽回了优势。今天，在芝加哥一共有136个TIF区，占据该市土地面积的30%。它们引入了超过4亿美元的投资。在1986-2005年年间，这些TIF区域的物业价值增加了114亿美元，增幅达160倍，体现出强劲的复苏之势。
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来自TIF机制的基金也发挥了市场监管的功能。有了投资基金支持政策，比起传统的城市规划，TIF更能促进城市的活跃发展。然而，TIF的广泛运用不是没有风险或成本的。TIF使芝加哥丧失了很大一部分的税基。这还给戴利政府带来了政治风险，尤其是那些见证过旧体制的阴谋诡计的人们，更是充满怀疑。不过，在史密斯议员等政治改革家的推动下，随之建立了一种确保TIF战略责任的社区监管机制。60多个社区、租户、公寓以及当地企业协会加入了她的分区与规划委员会，由该委员会监管一切发展规划，包括TIF项目。史密斯的草根委员会取代了旧体制的官僚委员会。
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市场导向型的政策可视为新政的另一个特征。其典型例子是市政府为杜绝高利贷，出台了新的银行业标准。
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在20世纪90年代晚期，戴利市长和议员们注意到低收入社区的房屋空置问题。“我们发现了一些闻所未闻的抵押贷款公司，”马克斯基回忆道，“它们的贷款利息很高，首付极低，而且是基于房屋的评估价值，而不是借贷人的实际偿付能力。”那些空置的房屋成为高利贷主的抵押品——这正是次级抵押贷款的前身，并于2007-2008年引发了一场波及全球市场的次贷危机。在危机发生之前，芝加哥是第一个禁止政府机关与这类业务沾边的地区。尽管有银行巨头的游说和施压，芝加哥还是通过了相关法令。而银行们不久就为次贷危机付出了沉重的代价。
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芝加哥对抗次贷危机的先见之明还体现在“家庭房屋保护计划”（Home Ownership Preservation Initiative，HOPI），它是在2003年由市政府与芝加哥联邦储备银行（Federal Reserve Bank of Chicago）提出的。HOPI通过财务援助及时挽救了5400名房主，他们中的大部分人都是高利贷的牺牲品。在2003-2007年间，该计划冻结了1500起取消房屋赎回权的活动，同时赎回了300栋房屋。为了推进这一计划，市政府划定了一条抵押贷款危机红线，同时号召各区领导人和社区团体劝说受困家庭寻求帮助。2000-2003年间，芝加哥的取消抵押品赎回权活动一直在增加，到2004年已经回到了1999年的水平。在此期间，芝加哥郊区的取消抵押品赎回权行为上升了20%。
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“很少有政府能像芝加哥市政府那样改变得如此深刻和迅速，”芝加哥大学社会学家特里·克拉克（Terry Nichols Clark）说道，“并且这种转变是静悄悄地完成的。”克拉克可不是你想象中的普通学者。数十年来，他一直是芝加哥城市规划与政治变迁的当事人。他指出，芝加哥政坛在20世纪70年代到90年代的变化，“在很多方面堪比发生在东欧、拉丁美洲和亚洲的革命”。当理查德·M·戴利向市政厅讲述他的雄心壮志时，他传奇般的父亲理查德·J·戴利（Richard J.Daley）刚逝世不久，许多曾试图将芝加哥从旧体制中拯救出来的人一度感到这不过是王朝更迭。但是，新市长的一些作为出乎人们的意料。他彻底打破了旧有的党政体制，建立了一个更广大、兼容并包、以改革为导向的体制。他是一位天才政治家，他洞悉了芝加哥的权力与解决方案的逻辑，将它们还给了社区组织者。
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将“革命”和“体制”与反民主的领导人和国家控制的社会协会联系起来，看起来显得有些夸张，因为这一切也离不开强力领导人和官方组织的参与。但这两者均体现了城市战略挑战的一个关键特征。一座城市的转型，尤其当危机来临之时，要求竞争性的利益群体团结在共同目标之下，矢志不渝地努力推进。在多元的资本主义社会里，由于个人商业主义与种族忠诚的传统，达成团结难上加难。如果有一座城市能够克服自身缺陷并力挽狂澜，那无疑是芝加哥。在紧张和分裂的局面下，芝加哥的这场似乎不可能的转变具备了革命性意义。在芝加哥的危机当中，这种团结是在社区层面实现的，草根组织、公民联盟、立法议员和冒险资本家使当地市场恢复了活力。这些基于社区的组织和创举是戴利新政的基石，使他获得了大众的支持，从而与旧体制划清了界线。戴利从为数众多的社区网络中招揽出了试图改造城市的人才，组成了一个新的选举联盟。他进一步将该联盟打造为沟通社区团体与市政府的纽带。时至今日，这种基于社区的体制有力地约束了党派余孽与选举操纵。戴利有效驾驭了这种互动与平衡。正如一起并购案的负责人，戴利完成了看起来不可能完成的任务：将两个相互竞争的城市体系整合为一个进步的政治机制。
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在戴利身上，还体现出了兼容并包的政治特点。他于1989年以压倒性优势赢得选举上台，他获得了除美国黑人区之外所有区的支持。他之所以能够当选，要归功于史密斯这类社区候选人的支持，他很快从现有体制外挖掘了年轻并且富有改革精神的官员。他毫无保留地要求他们清理寻租体制，并倡导他们服务社区，推动进一步的创新。
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让我们看看芝加哥的公园区（Parks District），它是全美最大的公园系统，管理着价值25亿美元的不动产，包括550个公园、540个休闲建筑、数千个运动场、1个大型动物园和露天体育场以及50公里的密歇根湖岸线。今天，芝加哥公园的用户比美国任何城市的都要多。但就在不久前的20世纪80年代，许多公园被帮派把持着，“更像是鬼镇”，弗里斯特·克莱普尔（Forrest Claypool）说道，他是由戴利选定的负责清理公园区的改革家。
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在20世纪80年代初，公园区由埃德·凯利（Ed Kelly）控制，他在当时是一个著名的党魁。凯利负责监督民主党候选人在郊区的选举，他籍此获得了4000多个职位，并将其赏给了他的效忠者。在他的操纵下，公园区负债累累，即便它拥有专属的市政税。公园区曾经由于种族隔离遭到联邦政府的检查。凯利及其附庸主宰了该区，为所欲为。举例来说，在大部分的假日里，当人们迫不及待地想要进园游览时，凯利之辈为求一己之便关闭公园大门，将游客拒之门外。克莱普尔仍然记得公园区的一个官员的话：“难道你不明白吗？我们的工作就是无所事事。”一项研究指出，市政府后来耗时一年，使用了84种行政手段，才将这些非法上位的寄生虫清理干净。
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在戴利的安排下，克莱普尔后来被任命为公园区的主管，而史密斯议员则成为市议会公园区委员会的主席。他二人均来自体制之外。克莱普尔深谙改变市政府是一项复杂的任务，他从上司戴利市长那儿获得了信心。在克莱普尔眼里，公园区是稳定芝加哥社会的“最后一根稻草”，戴利委派他全权担纲。史密斯也因此得以在市议会发挥自己的影响力。他二人对于重振芝加哥社区建设有着深远的意义。正如库里蒂巴的勒纳团队，克莱普尔通过大刀阔斧的改革，为创新留下了空间。他将公园区的许多设施私有化，从而增加了它们的使用效率，进一步打破了党派控制。他还将民间顾问引入组织，减少了2000多个冗余职位，重组了预算与规划。
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在其他区也是如此，戴利通过他的联盟，使改革在一个又一个区铺开。通过笼络体制外的改革运动者、进步商人和新一代经理人，他使芝加哥发生了企业式的转变。他从一家大银行挖来了社区贷款负责人，委托他们改组房屋署。当戴利于1995年接手摇摇欲坠的芝加哥教育体系时，他让预算主管和办公室主任亲自上阵。在他们的领导下，市政府斥资30亿美元，用于500所学校的改造，同时新建了71所学校。学生成绩在戴利接手后的6年一直稳步上升，暑期教育项目也发展了起来。金融体系恢复了稳定，劳资纠纷渐渐停息，原本井水不犯河水的各市政机关，也前所未有地团结起来。以公园区为例，区政府与各学校董事会合作，在校园里建设了数百个公园。克莱普尔再一次强调了新体制的作用，他将这种合作视为“使学校成为社区资产一部分的方式”。
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