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米格代尔认为，把国家视为理所当然使得我们假设国家在任何时候任何地方都有潜力或者能力来实现它们的领导意图，这是十分危险的。而第三世界的研究发现的不是国家必将战胜社会，相反，国家难以为社会确立规则。[100]相当多第三世界国家的统治者们，掌有所有的重要资源，却难以实现国家的社会控制。[101]
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在对非洲国家建设的研究中，布恩（Catherine Boone）也认为，以国家为中心的国家建设理论会把非洲的国家建设当做单纯的依靠现有政治体系进行制度移植的问题，而他认为，社会中的各种冲突以及社会精英与政府的关系在国家建设中发挥了远比想象中大得多的作用。比如，在农村精英越有权势，与国家存在越多经济利益竞争的地方，国家就越倾向于建立更为广泛的行政机构并且以更为集中的方式控制它们，以此来遏制乡村利益群体对于政权的挑战。而在乡村政治势力最弱的地方，管理系统的效能最高。[102]
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这些研究者强调国家基础权力发展过程中各种行动者的互动，它们产生了超出统治者理性选择或者设计之外的不可预料的后果。就像有的研究者所说，国家建设像是在漫长的历史中沉淀下来的珊瑚礁，没有人能够设计诸如行政机构、财政体系等具体的国家制度安排，这些国家的基础设施都不过是为了完成某些即刻的任务而产生的意料之外的副产品。[103]
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4.欧洲经验的局限？
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以上欧洲国家形成研究关于国家基础权力及其演变的相关探讨，为我们讨论当代中国国家基础权力的发展打开了不同于政治发展理论的研究视野。然而，在我们借鉴相关研究分析中国1949年国家基础权力的演变时，我们还需要辨明欧洲经验可能存在的局限。
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首先，国际环境和历史背景的差异。正如蒂利在区分“国家形成”和“国家建设”两个概念时所指出的，他所描述的西欧国家形成的过程是不能完全复制到其他新的国家的。在19、20世纪，军事力量的强弱已经不会决定一个国家的存亡，也不再完全决定这些国家控制的疆域。[104]并不是战争的功能性需要导致了新兴国家的“形成”，它往往是遵循已有的世界体系格局，“建设”或者“创造”的过程。因此，将战争和军事压力作为促使统治者推动国家基础权力发展的动力似乎难以成立了。
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其次，国家职能的差异。更为重要的是，我们可以看到以上的关于不同国家基础权力的讨论主要是关注税收机构，而如今，能否构造一个能够执行经济政策，提供社会服务和维持公共秩序的国家基础被认为是第三世界国家最主要的任务和挑战。[105]以规则制定为核心的监管被认为是取代或者说是边缘化了战争、税收和财政支出这三大现代国家功能。[106]因而，学者们也更多关注的是如何通过国家建设或者国家重建来构造一个理性的、制度化的官僚体系，增强国家的治理能力，避免成为失败国家。福山就直接把“国家建设”定义为“新的政府制度的创立和已有制度的加强”。[107]
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因而，问题就在于，在西欧国家形成的讨论中，关注的焦点是税收机构的官僚化、理性化并渗透到社会的过程。而统治者被认为在这个过程中存在利益驱动去推动这个进程，比如战争对于资金汲取的压力或者天生的税收最大化的利益目标。那么，对于承担了其他公共职能的国家制度安排来说，特别是那些社会规管的部门，统治者有着与对于税收汲取同样的压力或者动力去推进其理性化和向社会渗透的进程吗？
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在蒂利看来，税收机构之外的公共职能部门的发展，是统治者在汲取税收过程中、与社会阶级谈判过程中不得不建立的。因而，似乎推动这些公共服务部门发展的动力只能在于社会而不是统治者。而在对于美国进步时代规管国家的兴起和上世纪80年代欧洲等监管国家的发展的研究中，监管机构的源起与发展是市场失灵和市场外部性促使统治者进行的一种理性选择的结果，还是公共利益压力的结果，又或是监管的捕捉理论所说的是社会利益集团操纵的产物，始终就是研究者争论的焦点。[108]因而，对于亟须构造一个能够有效地履行公共职能的基础设施的第三世界国家，讨论国家基础权力的发展，似乎就不能仅仅停留在把统治者当成是国家基础权力发展的最终推动力。
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最后，新的挑战。许多第三世界国家和后共产主义国家在推动国家基础权力发展的过程中出现的种种机能失调受到更广泛的关注。
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在对于西欧国家形成的文献研究中，虽然厄特曼等的研究也注意到了西欧国家形成过程中国家基础权力十分弱小的世袭制国家的存在，但他们认为世袭制行政体系只是一种韦伯所说的早期现代国家基础设施的类型，是在西欧国家形成的特定历史背景下，统治者以职业的行政机构代替家族性统治的历史进程中出现的一种类型，是与这个特定的历史阶段相联系的。研究韦伯的“世袭制”概念的学者强调，与世袭制相联系的必然是非货币经济，它本身就是不发达经济的行政工具，而货币经济的出现、交通发展等等使得国家有足够的财政收入来支付官僚机构，才使得官僚体系的形成与发展成为可能。并且，伴随着这种货币经济的发展的必然是官僚制的兴起。[109]
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而第三世界国家研究与之不同，研究们发现，在现代政治和经济体系下，在第三世界国家建设或者重建国家基础权力的过程中，官僚制的国家基础设施的建立仍然存在了种种障碍，充满了种种机能失调。比如，在许多第三世界国家，战争往往带来的也并不是一个有效的国家基础设施和强大的国家基础权力，相反，由于战争性质的不同和许多国家在战争中面临的更为严峻的财政危机，使得战争带来的是国家能力的下降。比如两伊战争。[110]并且，许多第三世界国家汲取资源的能力为它们的行政能力的低下所严重限制，而反过来，他们的行政能力又为它们在资源获取上的局限所限制。因而，国家基础权力始终无法成长。[111]因此，有的研究者甚至认为，韦伯所说的早期现代国家才存在的世袭式行政体系是广泛地存在于现代国家体系之下的第三世界国家中。[112]这种新世袭制并不是因为缺少现代性而存在，而是它本身就是一种不同于西方的现代性。它并不是以理性官僚制为发展目标，并将最终走向理性官僚制的历史中的过渡状态，相反，它可能就是一种独立的存在于现代国家中的独特的基础设施类型。[113]
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鉴于以上这些差异的存在，我们需要回答：中国1949年后的国家基础权力及其演变的历史经验，与欧洲国家形成过程中国家基础权力及其发展的历史经验有何异同？特别是当我们选取一个市场监管部门而非税收机构作为案例研究对象时，统治者还有动力推动其在市场管理领域社会控制能力和代理人监控能力的发展吗？财政供给仍然是影响国家基础权力的因素吗？在国家基础权力发展中是否存在路径依赖？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428199]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、国家基础权力与国家市场管理目标的实现
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国家基础权力是国家依靠其代理人实现其社会控制目标的能力。这种社会控制目标不仅体现在财政汲取目标上，也体现在现代国家更重要的各种社会监管和市场监管目标之上。并且，这些监管目标已经成为现代国家更核心和更具挑战性的社会控制目标。因此，本书选取传统的市场监管部门即工商所作为研究对象，考察国家在市场监管领域社会控制能力及代理人监控能力的历史变迁图景及影响因素，由此，从一个侧面勾勒1949年国家基础权力的演变。
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在社会经济生活中，国家是否能够实现其在市场领域的社会控制目标在一定程度上是国家基础权力的重要反映。不论是在计划经济还是市场经济中，国家在市场领域始终都有广泛的管理目标。在中国，计划经济向市场经济的转变事实上也并没有使得国家放弃其在市场管理领域的诸多管理目标。而工商部门是国家市场管理或者市场监管的重要职责部门。考察国家在市场领域能否依靠其市场管理的基层机构实现其社会控制目标及其影响因素，可以使得我们从一个侧面考察国家与经济关系调整的背景下1949年后国家基础权力演变的图景。
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第一，在市场经济下，即便在西方国家，国家仍然有相当广泛的市场管理目标。首先，市场准入监管是国家市场管理最重要的内容之一。在市场经济下，国家往往通过公司注册和营业许可，对市场准入、产品质量、食品卫生和环境保护等诸多方面进行监管。在大多数国家，对于违反开业注册和登记的查处是通过行政体系来进行的，而不是通过司法起诉，注册和许可是监管国家重要的政策工具。[114]1950年，艾伦（Irion）就专门对营业许可的出现及其不断衍生进行了讨论，对营业许可在保证职业适当的知识和技巧、提高公众服务的水准、确定影响公众健康和福利的职业道德责任等方面的作用进行了分析。[115]根据经济学家2002年对85个国家的数据统计和分析（参见附录一），一个公司进入市场所需注册和许可程序的世界平均数量是10项，从加拿大的2项程序到多米尼加共和国的21项程序不等；获得注册和许可开始经营所需的最少工作日从加拿大和澳大利亚的2个工作日到马达加斯加的152个工作日不等，世界平均所需是47个工作日；完成注册和许可程序所需的正式花费从其占美国的年人均收入的0.5％，到多米尼加共和国的年人均收入的4.6倍不等，世界平均水平是花费占年人均收入的47％。[116]在美国，除了公司注册以外，各州颁布的登记和许可的数目也极为庞大。新泽西州涉及开业许可的项目达到了400多项。[117]这些注册和许可涉及到了环境保护、劳动保护、税收和市场信息等等不同的政策目标，是国家在市场领域社会控制目标的重要组成部分。[118]
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其次，除了市场准入以外，国家还有其它诸多的市场管理目标。在西方监管国家中，除了公司营业登记和许可以外，国家在消费者保护、卫生和环境、产品质量等领域也都不断地延伸出各种市场监管机构，旨在弥补市场失灵和应对市场垄断等问题。[119]与国外的注册登记部门专职于市场准入监管不同，中国的工商部门在以上领域都承担了许多市场管理职能。在90年代政府职能转变之后，工商所逐步在工商登记、商标、合同、广告监管以及食品安全和假冒伪劣商品查处上承担职责；在与质检部门、药监部门和知识产权部门等相关职能部门的市场管理职权划分中，工商部门主要负责“流通”领域的市场监管。
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第二，在监管国家研究文献中，监管机构的源起与发展是市场失灵和市场外部性促使统治者进行的一种理性选择的结果，还是公共利益压力的结果，又或是监管的捕捉理论（capture theory of regulation）所说的社会利益集团操纵的产物，始终就是研究者争论的焦点。[120]在现有对于国家市场领域社会控制目标实现影响因素的探讨中，对于究竟何种因素影响了国家市场管理目标的实现，监管国家的研究文献存在两种不同的观点。
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首先，“过路收费亭”（tollbooth）理论认为，越不民主的国家，其市场准入过程中的注册和许可程序就越多，而注册和许可程序越多并不使得这些国家提供更好的公共服务，相反，这些国家的腐败指数越高。[121]因此，国家通过注册和许可进行的市场准入的监管并不是市场失灵的有效对策，而是监管者追逐利益的产物。国家在市场准入监管中出现的腐败和无效率等问题恰恰是由于国家的监管行为本身，即市场准入监管就是一种设租行为。
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除了认为政府应该从市场准入领域退出之外，研究者还认为国家在消费者保护和产品安全等方面的市场控制目标本身就是国家难以实现其目标的原因。其它的政策工具，如促成信息更好的传播和披露，经济手段的刺激（税收或者补助手段）等是较之于政府监管更有效的方式。[122]
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