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摊贩联合会通过交通卫生组、检查组、治保组和物价组等草根组织来完成交通秩序和清洁卫生的维持、无照摊贩的纠察、市场治安的维护和物价的检察等任务。同时，它还通过办事员来处理日常工作和办理上级和各行政部门交办的事务。正如当时广州市北区人委总结所言：“摊贩市场是面广人多，经营行业复杂，如仅靠干部来管理，很难面面俱到，同时也不易做好”，“所以，摊贩中组织了交卫、物价、治保三个组织。如过去摊贩在土改、‘镇反’、社会改革和合作化运动或经常性的改善业务、作风都是经过了摊贩委员、组长协助政府贯彻政策、贯彻运动。”“组织这支庞大的群众性队伍，在几年来协助政府管理和改造摊贩工作上是起到一定作用的。”[48]
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摊联会基层组织中，一般而言，交通卫生组负责维持摊贩卫生清洁、交通秩序、摆放秩序等；检查组负责巡逻检查无照摊贩；治保组负责摊贩的治安维持；有的还有物价组，负责场内物价的检查。而办事员则承担摊管科以及区摊筹会或者摊联会派下来的各种任务。办事员的经常性工作包括了“一般行政管理、收税核税、收取月费、有关物资需要计划、各项运动宣传和调查资料等”。“大部分是摊管科和摊筹会直接布置，但亦有少数由国营公司直接给工委会布置。办事员工作都是没有计划来进行的，而只是根据上级布置工作所提出要求来进行工作，一般事务工作及基本任务工作都多数由办事员负责，至于储税收月费、公债等多数是发动积极摊贩去搞。”[49]
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具体到市场管理工作方面，摊贩组织不仅在市场秩序维持方面，而且在市场违法行为处罚和工商登记方面都发挥了重要作用。比如，在摊贩经营作风的规范工作上，摊联会或者工委会就组织摊贩做到“六齐”，即按渠口摆卖整齐、摊架整齐、蓬帐整齐、商品陈列整齐、价目表整齐、执照悬挂整齐；[50]在市场卫生方面，交卫组组织摊贩轮扫、大清洁、灭鼠等以保持市场整齐清洁，北区摊贩在1956年就灭鼠1216只，麻雀503只；[51]在无照摊贩查处上，交卫组和检查组还进行无牌摊贩管理和价格检查，许多市场的出勤率达到90％以上，使得无牌摊贩不断减少；[52]在查处市场违法案件上，摊贩组织也是重要力量。比如，1955年，中区摊筹会及下属摊联会就查获违法案件1200多宗，对个别严重的，如抬价、掺假、套购等案件则由摊筹会送行政部门处理；[53]在工商登记工作上，营业执照的核批需要摊贩小组评议、摊联会加具意见后，再送摊管科审核决定。[54]此外，摊贩组织承担了催缴税收、收取市场租、推销公债和组织摊贩扫盲等经常性或临时性的任务。
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3.摊贩组织存在的问题
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虽然摊贩组织较为有效地协助国家进行市场管理，但是，摊贩组织仍然面对流于形式的问题。并且，随着国家政治控制的加强，摊贩组织日益行政化，其社会组织基础也逐渐丧失，更难以成为国家市场管理的依靠力量。此外，摊贩组织在收取会费中的经济取向带来的问题也暴露出来。摊贩组织存在的问题促使国家最终不得不建立市场管理机构来实现其市场控制的目标。
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1953年，广州市的一份文件指出，全市摊联会运作较好的约占30％，中等的约占40％，不好的约占30％。[55]广州市中区一份管理摊联会工作的总结认为：“哪个市场市集如果宣传动员做得够成熟，贯彻民主作风，将群众意见集中整理，经过群众大会表决再贯彻到群众中去坚决执行，表扬积极分子，适当教育个别坏分子，工作进行就会顺利，反之官僚作风，命令主义，一定提不起摊贩情绪，脱离群众，招致失败。”[56]
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各区摊联会的工作报告也经常反映出国家依靠摊联会市场管理过程中遇到的监控问题。比如，中区摊管科就发现，有的市场执勤率（管理无照）不到50％；有的办事员很少亲自带班出勤；有的检查组对次要马路无照摊贩视而不见。[57]越秀区摊管科也指出，一些工联会工作不负责任，对短秤、投机行为都不管理；有的工联会工作流于形式，检查组出勤时到茶楼去品茗。工商登记中，有的工联会“小组评议”走过场，甚至有的不应换照的也换了照。[58]
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到50年代中期，摊贩组织原先具有的一定的组织独立性已经开始逐渐丧失。1955年，摊联会纳入工商联作为集体会员改组为摊筹会后，工委会的办事员被纳入国家干部体系，转为正式干部。[59]1956年以后，工委会进一步强调不能让小商贩领导国家干部，即办事员要主导工委会的工作。摊贩组织逐渐演变为摊贩政治思想教育和统战的组织，日渐丧失其原本具有的实效作用。
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此外，这时期，摊联会的会费管理已经出现问题。1959年，东山区摊联会转为小商贩联合会时，对于摊联会时期财务进行清理的过程中就发现，各工委会和管委会私挪公款现象严重。全区有6名委员挪用公款，共360万元；有14名办事员私自借款，金额达上百万元。[60]北区1954年则发现，流（固）第一摊联会9个委员中就有6个人贪污，其中正副主委在在职期间贪污勒索共533，280元。[61]1955年，中区摊联会开除处分了涉及严重贪污挪用的4名办事员和1名工友，撤职处分1名办事员，还给予若干办事员和工友其它处分。[62]
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国家力图通过加强对摊贩组织的监控来解决以上这些问题。比如，针对贪污挪用现象，越秀区就要求对摊贩中历史政治不纯或黑社会骨干头子以及存在贪赃违法的人员进行政治整顿。[63]此外，这些问题的存在也在一定程度上促使国家不得不通过建立和完善国家市场管理机构来进行市场管理。比如，1953年，针对广州市摊联会只有30％运行较好的情况，广州市委就提出，各区应组建摊管科，负责全面领导摊贩工作。[64]这成为推动区级市场管理机构建立的重要原因之一。
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（二）国家的依靠力量之二：基层市场管理网络
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1956年，广州市绝大部分摊贩被纳入各种公有制形式，并实行国营经济的归口管理。但是，打击投机倒把、取缔无照摊贩的长期任务和1956年底国家开放自由市场出现的市场混乱，都使得国家不能仅仅依靠公有制的经济控制来实现市场管理的目标，但是，这时期，广州市仍然没有建立基层市场管理常设机构。随着摊联会工作的日渐瘫痪，广州市建立了遍布各个领域的基层市场管理网络，并开始收取市场管理费供给集贸市场管理人员。基层市场管理网络的激励难题和市管费管理问题也初步暴露出来。
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在本书中，“基层市场管理网络”是指设立或者建立在基层政权、各职能机构、商店、经营部、车站、旅店等各单位中的市场管理员和市场管理组织。它们与基层市场管理机构（市场管理所和工商行政管理所）的区别在于，它们不是独立的一级市场管理机构，而基层市场管理机构是专门的市场管理职能部门，有独立的编制、人员和经费供给，它是国家政权建设的产物。
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1.公有制经济的建立与摊联会的解体
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1956年，广州市绝大部分摊贩被纳入各种形式的公有制。[65]摊贩联合会也根据归口管理的原则进行改组，按照行业建立基层工委会。摊联会的改组使得国营经济对各种形式的摊贩合作组织实行归口管理，打碎了摊联会原本严密的基层组织和草根组织体系，摊联会工作逐渐陷入瘫痪，走向解体。
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1956年，广州市各区对摊联会进行了改组，按照归口公司的系统成立行业工委会，按照市场（集）成立市场管委会。管委会不设办事机构，工委会办事员兼办管委会事务。[66]到1956年，广州市市区有摊联会6个，下辖摊贩工作委员会97个，工作人员共有259人，其中摊联会工作人员22人，工委会人员118人，工友103人，维持市场秩序的纠察员16人。[67]
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在改组以后，摊贩大多实现了归口成立工作委员会，以配合摊贩管理部门管理。比如，东山区摊贩属土产公司归口的383户，属食品公司归口的约138户，属蔬菜公司归口的约336户，属专卖公司归口的约217户，属饮食公司归口的约251户，属水产公司归口的约104户，属福利公司归口的100多户，以上几个归口公司都分别成立工作委员会。其余约301户没有归口公司管理的，则由管理委员会直接组织和领导。各个公司的工委会分别在不同市场中办公，分设办事员和工友数人。[68]
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随着摊贩逐渐纳入公有制经济各行业进行管理，工委会和管委会日渐瘫痪。“各行业合并商业局，各市场成立党支部，直接领导管理一切工作，对小商贩的一切业务、思想教育以及各项中心工作的布置，均由商业局总支直接布置到各支部贯彻，联会工作陷入停滞。”[69]并且，“市场上地区性委员会和行业性委员会在业务上互不结合；同时区域性委员会没有脱产办事员，影响管理工作的贯彻。过去有地区性结合行业的市场管理委员会撤销而成立行业性的摊贩工委会，但分布地广照顾不到。同时原来各肉菜市场设有办事员一至二人，协助政府管理市场摊贩经营作风、物价检查、交通卫生等问题，它们是脱产的，对市场情况亦能掌握，但现在则除了该市场设有一个行业工委会有办事员，他只搞该行业工作，而又照顾不到在其市场的其他行业摊贩，因此，管理上是脱节的，发生很多问题。”由于市场管理委员没有办事机构，其委员工作普遍消极，北区的摊贩委员就普遍认为，市场管理委员会没有作用，现在已有合作组来代替，故通知开会不到，认为只要搞好自己的业务，费事再去搞行政。[70]
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除了组织的瘫痪，摊联会会费收入也日渐减少。1956年摊贩经过了组织改造及清理整顿之后，广州市带进公私合营337户，一步登天的58户，清理了5，473户，摊贩户数大大减少，摊联会随之收入减少。加之摊联会经费开支存在很大浪费情形，因而“按最近市区摊筹会收支情况统计，本年一月份收入21，568元，收支比对透支470元，二月份收入19，082元，收支比对余243元，三月份收入17，767元，收支比对透支2，451元；四月份收入16，472元，收支比对透支2，513元。收入情况逐月递减，不敷数越来越大。[71]到1959年，摊贩几乎全部纳入公有制经济，摊联会会费来源断绝。
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1956年底，重新开放自由市场后，广州市就明确规定市场由各国营公司及其管理部管理，而不再依靠市管会或者工委会。1958年全民整风后，广州采取公私合营、组织合作商店以及国营吸收安排等方式对残留的个体私营工商业进行改造，到1958年底基本完成。[72]1959年，广州市各区摊联会改组为小商贩联合会，其下工委会组织不变，但工作仍然难以开展起来，只是“挂一个空牌子”。当时，东山区摊联会干部以及各工委会办事员大部分调走，只剩两名干部，工作无法展开。这种情形一直持续到1961年小商贩联合会恢复组建。[73]
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2.基层市场管理网络的建立
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1956年底，根据国务院颁布的《关于放宽农村市场管理问题的指示》，广州市开放了二十余个自由市场。为了实现“放而不乱”，广州市成立了市、区级市场管理委员会，并广泛地在国民经济各部门和乡镇、街道等基层政权中设置市管人员和市管组织，建立了一个庞大的基层市场管理网络。
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广州市开放自由市场后，在国家掌握的货源很少、农民大量流入自由市场、小商贩改为向自由市场进货的情况下，国家难以依靠国营经济有效地将市场交易控制在其允许的范围之内。广州市第三类商品价格的波动严重，无牌摊贩不断发展，市场秩序混乱，投机炒卖违法活动屡有发生。在这样的情况下，广州市强调公有制经济各部门加强对自由市场的领导，通过经济手段控制自由市场的发展。[74]但是，这种管理却存在漏洞：“除节日外，对开放自由市场的管理，主要依靠业务单位，而事实上业务单位的权限只限于本行业和交易场内的管理，而对场外情况的掌握，违法活动，供销的宣传教育工作难以进行。”[75]
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在行政管理方面，摊管科撤销前，市场管理工作由摊管科领导、摊联会发动群众配合。现在由工商科领导，而工商科任务中又没有摊贩管理这一项。马路秩序方面应由公安局负责，摊联会配合，但公安局对这项工作放松了，因而无照摊贩充斥市场，防碍了交通秩序和摊贩的合法利益。[76]
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因此，为了加强市场控制，广州市建立了市级和区级市场管理委员会，也就是设立一个在人委领导下、由人委各部门负责人组成的非常设机构，以协调工商、商业、工业、街道办事处等部门的市场管理工作，统一领导各级人委的市场管理工作。1957年3月15日，广州市人委发文决定：“成立广州市市场管理委员会，负责统一领导全市市场管理工作。”“委员会采取会议制度，办公室设在市工商局。”“委员会不代替各战线工作，故关于生产、货源组织、供应分配、物价、行政处理等问题仍由各主管局（社）负责处理，但委员会有权加以检查并提出有关意见。”[77]
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