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其次，在“块”上，街道和乡镇主要领导以及派出所、居委会主任和积极分子等组成市场管理小组等形式开展市场管理工作。在区市管会的领导下，北区各街道办事处成立“无牌摊贩管理工作组”，“由街道办事处主任或副主任任组长，居委主任、财贸委员及积极分子若干人组成”，“必要时刻按居委会成立无牌摊贩管理工作小组。”[90]在中区，“街道办事处、派出所指定内勤以及治安干事、干部一至二人，以所属有照摊贩及供应委员为基础，并吸收一些居委会主任、治安委员及居民小组组长，以街道为单位组成市场管理小组”。[91]海珠区根据分街道按条包干，分居委负责成立（或健全）市场管理小组。[92]在郊区，1958年设立乡市场管理委员会，主任由乡长担任，副主任由供销社或者商业办事处主任和派出所所长或民兵队长分别担任。[93]
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基层市场管理网络的广泛建立使得处罚权相当分散。比如，东山区规定：（1）市场物价管理委员会是统领市场管理工作的领导机关，它是区级政府内对于行政处罚有最高决定权的机构；（2）工商行政管理科“负责向区财政局领用没收及罚款收据，转发各部门使用，并掌握有关部门没收罚款的上缴入库工作”；（3）工业部门和商业部门的市管人员“经局长批准，可以对本系统内违反市场物价管理的企业和合作商贩给予批评教育警告悔改以及罚款40元以下，罚款30元以下的处理”；（4）街道办事处市场物价管理小组“经街道办事处主任批准，可以对本街道内违反市场物价管理的企业和合作商贩给予批评教育警告悔改以及罚款10元以下，罚款5元以下的处理”。[94]
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3.集贸市场管理
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1956年，广州重新开放自由市场时，摊贩的基层组织已经按照行业设置纳入国营公司归口管理。随着摊贩组织的瘫痪，国家已不再依靠它管理集贸市场，取而代之是国营公司或者人委的干部、工友以及临时工。这时，国家开始收取市场管理费供给这些基层市场管理人员。由此，形成了此后基层市场管理机构的经费来源基础。同时，这种经费体制已经开始出现管理上的问题。
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1956年，在摊联会陷入瘫痪的情况下，广州市将综合性农贸市场由各区人委派出干部以及雇佣临时人员管理，各类专业性市场交由商业局下各行业国营公司或者经营部（比如蔬菜公司、水产经营部、土产经营部等）负责归口管理。[95]到1957年底，由各专业公司派出或由各区人委雇请管理市场的干部、工友和临工共262人。[96]我们可以从下图更清楚地看到市场管理人员的类型。
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表3—3 1956年底到1957年广州市场管理人员情况表（1957年12月24日统计）
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数据来源：根据广州市档案馆全宗97，案卷138，第6—12页，广州市工商行政管理局《关于本市自由市场管理费收支情况的调查报告》制作。
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从1956年底开始，广州市开始收取市场管理费用于市场管理人员的开支。1956年底自由市场开放后，广东省就下文规定，对这些市场的收费标准以及场内管理人员的供给等应由商业行政部门决定，而财政部门只能监督其财务收支方面，对于场内所收手续费除必要开支外，按期结算，如有盈余缴县市地方财政。[97]这些市场的市场管理费，原则上是用于各市场雇用的市场管理人员的开支和市场维修清洁等费用。
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在市、区级市场管理委员会建立后，1958年，广州市的各市场及其人员移交市管会管理。各市场费用采取“分区管理、统一安排、专款专用”的原则。并且，这时规定，市管费结余上缴上级市管会，用于市场管理经费调剂。[98]1961年3月，东山区就要求在健全区市管会办公室（设立在工商）、设立专职人员2到3人的同时，加强市场人员配备：“市场除正主任兼职外，副主任应专职，同时应配备一定的服务人员，这批人员的工作福利（兼职的由原单位支付）从市场管理费中开支”。[99]
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这时期，国家收取市场管理费供给集贸市场管理人员的经费体制已经开始暴露出问题。1958年，广州市财政局在对于市管费财务管理的检查中就发现，全市11个蔬菜市场收取的市管费除了用于蔬菜市场202个工作人员的工资、办公费用以及其它管理费用外，部分被蔬菜公司挪用。在1956年10月至1957年4月间，蔬菜公司擅自在各蔬菜市场收取的管理费中分摊负担各区经营管理部以及市公司本身的经营管理费用，占蔬菜市场市管费总支出的50％。除了像蔬菜公司这种违规操作外，市场管理费收支管理方面还存在其它诸多问题，比如，一些市场工作人员减少，但市场仍按照原来的编制来支付工薪；各区综合性农副产品市场没有统一收费办法，有的只由雇请的临时人员就地收费，造成漏收和舞弊；市场管理机构没有定员定额，一个市场上的管理人员多达63人，开支庞大。[100]
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针对这些问题，广州市规定，市管费收入可由各主管局在各市场间调拨使用，专业公司或市场管理机构以外的单位不能从市管费中摊提任何经费。[101]在管理上，由各市场管理主管公司编制收支计划报送主管局审核后，由财政局进行监督。[102]
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表3—4 广州市自由市场管理费用收支情况表（节录）
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资料来源：《关于本市自由市场管理费收支情况的调查报告》，1958年3月17日，广州市档案馆，全宗97，案卷138，第6—12页，广州市工商行政管理局。
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4.基层市场管理网络的局限
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这时期，虽然广州建立了为数众多、各种形式的基层市场管理组织，但是，它们都不是常设机构。因而，基层市场管理工作往往是运动式的。国家还不得不通过赋予它们处罚权来激活这个庞大的基层市场管理网络。
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由于没有常设的基层机构，作为协调和综合领导市场管理工作而建立的市区县级市场（物价）管理委员会，不可能做到经常性地开展工作，而只能通过运动式的综合整治来打击清理市场违法违章行为。虽然市管会反复强调要“运用行政管理力量与群众运动相结合，思想教育与严肃处理相结合，路面的清理扫荡与专案调查处理相结合，平时一般检查与节日前后加强管理相结合”[103]，但是，由于街道市场管理小组等都不是常设机构，经常性的工作往往难以开展。当时，街道街道的组织机构已经很繁多。比如，中区的街道除了居委会、妇代会和治委会外，还有21种组织按街道或者居委会成立，比如，防火小组、甄审小组、街道同宣传小组、卫生地段工作组、青年自学组、教务工作委员会、侨属小组、工务管理小组、福利联络组、调解委员会和收税核心组等等。[104]而街道只配备一个内勤、两个主任和一个妇女干部、居委会按照两个居委会一个干部配备。[105]在这样的情况下，街道无暇顾及市场管理工作。北区市管会抱怨到，以前曾经经区委同意在各街道设立街道市场物价管理组，但是整顿街道基层组织时无形取消了，因而，没有专门的抓市场管理的机构，扫荡无牌经营依靠街道摸底，街道领导不重视，就难以清除无照摊贩。[106]因而，往往市管部门（或者其常设机构工商科）整顿市场都是召集街道、公安、交通、商业等诸多部门，统一进行“清理”、“扫荡”，尤其在节日前后期间。比如，北区的一次整顿无牌摊贩的行动，就在区市管会的统一领导下，从商业局抽市场物价检查员250人，公安分局交通中队抽20人，各街道办事处发动积极分子参加整顿。这一次行动即处理了无照经营1，670宗。[107]
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监控的难题还不仅于此。国家还发现，当它要依赖这些基层市场管理网络来实现市场控制时，它是不得不赋予它们一定的处罚权，以避免它们变为一潭死水。虽然国家不断强调发动市场领域的阶级斗争，并通过奖励检举[108]、评选“市场管理先进单位”和“市场管理积极分子”，奖励干部、居民、商店职工、派出所民警等市场管理工作人员[109]，但是，处罚权却似乎是更有效的激励手段。1959年10月，东山区市场管理工作总结就提到，街道市场物价检查小组建立之初，“由于初时街领导未有足够重视，加之街道任务多，思想上认为这工作是额外负担，因此有些街机构虽然成立了，但不健全或是流于形式”。街道市场物价检查小组当时所起作用不大，全区7条街6月份只查获违法案件13宗，7月份11宗，8月份没有。但是，在全面取缔无牌摊贩、打击黑市活动、向伟大的国庆十周年献礼的响亮战斗口号提出以来，群众举报或者带案的违法商品在收购后可有限照顾购买，罚没时除有限购买外可扣罚没款的10％作为奖金，予以鼓励。并且还规定，对于批评教育悔改警告，以及处罚10元以下，没收5元以下的，街道办主任批准，街道办事处可以加以处罚，因而，街道查获的违法案件数量普遍大大增加。[110]
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处罚权的分散必然面对更大的监控难题。此后，国家逐步集中处罚权，将基层市场管理网络明确定位为群众市场管理组织，但是，当国家需要进一步激活这些群众市管组织时，往往还是不得不赋予它们一定的处罚权。这种处罚权集中和分散的难题反映了基层市管网络面对的约束与激励双重问题，而这个问题到文革期间变得更加突出，产生了恶劣的后果。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428205]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 四、1961—1966年：财政供给与基层市场管理机构建设
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直到1961年，在小商贩联合会组织瘫痪和基层市场管理网络难以开展经常性工作的情况下，为了加强下放小商贩体制后的市场管理，广州市的基层市场管理机构才第一次得以建立。同时，为了加强市场管理而恢复组建的小商贩联合会，由于缺乏完善的基层组织而对于市场管理难以有所帮助，1966年宣布撤销。
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