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首先是人员正规化建设。
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在市管所建立以后，广州市进一步加强市场管理所人员的正规化建设，增加正式干部配备，清退临时雇用人员，将兼职市场管理员转为义务市场管理员，各区基层市管所的正式干部不断增加。
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1963年，广州市委发布《关于进一步充实和加强市场管理基层机构的通知》，增加干部配备，要求停止使用临时人员。全市共建43个市场管理所，17个市场管理组，共配干部209名。分别由各个区区委负责调派，并应保证质量。《通知》还重申：“目前雇用的临时人员，应即停止使用，今后未经市市场管理委员会同意，不得任意雇用临时人员。”并且，“各区现有街道市场管理委员会仍应作为群众组织予以保留，并应健全起来，各区街道办事处应将市场管理工作列为经常的工作任务”。[123]
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同年8月，中共广州市工商行政管理局委员会在《关于贯彻执行市委“关于进一步充实和加强市场管理基层机构的通知”的情况报告》中反映，到7月底，各区市场管理所数量和人员都有增加，但各区仍未按市场管理委员会规定把干部配备起来，各个区给市场管理所的编制与市委规定的编制还存在差距。有的区市场管理委员会还没有专职主任。因而，请求市委督促各区委迅速配备足额市场管理所干部。[124]
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到1964年，广州市仍有合同工135人。针对这种情况，1964年，广州市再次下文要求：“除因干部编制未满，停止使用合同工后干部一时未能补充而影响工作的，经过认真挑选、严格审查，区人委批转可暂留用外，其余应停止使用。”并且，对于兼职市场管理员，要求“必须进行一次全面整顿，除确实需要，其余一律停止使用，并把兼职市场管理员改为义务市场管理员，不发证章”。义务市场管理员的任务是提供违反市场管理的投机倒把线索，无权处理投机违法案件。他们检举的案件按照群众检举给予奖励。[125]把兼职市管员改为义务市管员，是市场管理所正规化的一个重要的措施，但到“文革”时期，大力发展和组织义务市场管理员，并且义务市管员也具有了一定的处罚权力，基层市场管理机构的正规化建设又走了回头路。
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在各区，1961年，越秀区（1960年北区改为越秀区）成立街道市管会时每条街配备一个正式干部，同时雇用临时市场管理员83人。1962年市委《关于调整和加强市场管理基层机构的通知》要求以4—5条街化片成立市管所后，之前成立的18条街市场管理委员会，1962年8月，合并成为永汉、大南、太平、光塔4个大的市场管理所，配备了正式的干部31名。到1963年，《关于进一步充实和加强市场管理基层机构的通知》要求以街道范围成立市管所之后，又调整为14个小所。到1964年，又合并为6个市场管理所，并陆续增派干部，到1964年底，共有干部85人，其中区级干部16人，一般干部69人，但同时也还另外雇用了市场管理员39人。[126]
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在海珠区，到1961年底，全区在各街道健全了街道市管会组织，配备了23个专职干部。[127]1962年，各街市管会按地域转为市场管理所。[128]1963年4月，为了落实《关于进一步充实和加强市场管理基层机构问题的通知》，全区按照各行政街道、市场情况分别成立了5个市场管理所，配备干部31名。“同时，区市管会还开始清理之前的市管人员队伍。在保持45人继续使用的原则下安排。清退政策是：对试用干部可以办理留用转正，对小商小贩退回合作组织安排，国营职工回原单位安排，临时工停止使用后再根据生活情况由街道安排。[129]
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这个时期，郊县的工商行政管理机构也开始建立和完善。1964年花县、从化（1960年划归广州市）已经在县和公社一级都成立了市管机构。在全省工商行政管理工作会议召开后，县工商局也建立起来，编制人员各配备十人左右，与县市管会合署办公，一套人马，两个招牌，基层市管所也逐步建立起来。[130]
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其次是集中处罚权和规范处罚程序。
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在当时，打击市场违法投机行为被认为是阶级斗争在市场管理领域的体现。虽然国家也强调市场管理中要坚持以说服教育为主，但是，作为国家市场管理的基层专政机关，基层市场管理中仍然反映出诸多问题。1962年，国务院下达《关于制止市场管理工作中违法乱纪行为的指示》，对市场管理工作中的违法乱纪现象进行了批评：“最近一个时期，在市场管理方面乱扣乱罚等违法乱纪的现象，相当严重。某些市场管理人员、社队干部以及一些有关部门的干部，不按政策办事，滥行没收、罚款、私分商品、贪污受贿；有的对待群众态度粗暴，甚至打人、骂人、扣人，严重的损害了党和群众的关系。”[131]
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为了加强对基层市管员的监控，这时期，广州市明确规定义务市场管理员无权处理市场违法案件。同时，收回商业部门、街道等的市场处罚权，将处罚权集中于市场管理部门，并进一步厘清市场管理所的处罚权限。在处罚程序上，广州市规定了扣留、冻结财物、罚没收入管理、救济途径等程序。
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第一，取消街道市场管理委员会的处罚权。1962年，广州市决定在市区成立市场管理所之时，取消了街道市场管理委员会的处罚权，规定：各街道的市场管理委员会的机构不作为一级机构，不设专职人员，不发工资，作为群众性的市场管理组织。街道市场管理委员会的处罚权力也由此取消，它的任务只是“结合街道工作，组织开展群众性宣传，发动居民群众检举和监督市场违法活动”。[132]
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第二，集中市场处罚权于市管部门。1962年，针对基层市场管理人员中存在的随意罚没、违法乱纪的现象，国务院提出集中处罚权于市场管理部门：“对市场投机违法行为的处理，必须统一由市场管理部门负责；情节严重需要给予法律处分的，应由市场部门送交司法部门依法判处。其它部门在配合市场管理的工作中，只能协助、检举，不能进行处理。”[133]
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第三，明确义务市管员无处罚权。1964年8月，广东省财贸委明确规定，义务市场管理员和集市上的交易服务员，“可以协助检查，进行政策宣传，无权处理投机违法案件”。[134]同年11月，广州市委颁布《关于市场管理若干问题的试行规定》，要求对兼职市场管理员“必须进行一次全面整顿，除确实需要，其余一律停止使用，并把兼职市场管理员改为义务市场管理员，不发证章”。义务市场管理员的任务是提供违反市场管理的投机倒把线索，无权处理投机违法案件。他们检举的案件按照群众检举给予奖励。[135]
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第四，集中市场管理部门处罚权。在将行政处罚权统一到市场管理部门的同时，国家还开始厘清市场管理部门内部各层级的处罚权限划分。1962年，国务院下达《关于制止市场管理工作中违法乱纪行为的指示》，规定：“市场管理部门处理投机案件的权限，应当适当集中。属于批评教育、警告、平价收购某些少量违法商品等较轻的处分，可以由基层市场管理单位处理；属于没收、罚款、平价收购比较大量的违法商品等较重的处分，基层市场管理单位无权决定，只能提出意见，报请县级或相当于县级的市场管理部门批准以后，才能执行。”[136]按照《指示》的规定，基层市场管理机构没有任何没收、罚款的权力。1964年，广东省重申了这一规定：“市场管理部门处理投机案件的权限，应当适当集中。”“属于批评教育、警告、平价收购某些少量违法商品等较轻的处分，可以由基层市场管理单位处理；属于没收、罚款、强制收购比较大量的违法商品、吊销营业执照等较重的处分，基层市场管理单位无权决定，只能提出意见，报请县级或相当于县级的市场管理部门批准以后才能执行。”[137]在广州，市管所享有的处罚权相对更大。[138]
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第五，规范处罚程序。市场违法处罚有两个关键的程序问题：一，是否能保障行政处罚相对方的合法权益不受到损害；二，是否能够防止行政处罚主体挪用没收财物等违法行为的发生。60年代，针对市场管理中存在的诸多问题，中央工商局、广东省财贸委、广州市工商局、各区市管会都颁布过关于处罚程序的相关行政规定，对市场处罚中查封冻结财物程序及其扣留凭证、罚没收入管理、处理决定书的开具、行政救济途径等作了规定。[139]主要是要求市管人员检查过程中应出示检查证、开具扣留凭证和处理决定书；罚没收入应随时存入人民银行，由县区级工商局统一掌握；受处罚当事人可以向上一级市管会或工商行政管理机关提出申诉。这一时期，工商部门可以对投机倒把分子先行暂停支付。
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（二）经费体制与基层市场管理机构建设
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这时期，基层市场管理机构之所以得以建立，在于国家明确允许了基层市场管理机构从市场管理费和罚没收入中开支。在这种经费体制下，国家政策在基层市管机构经费保障与乱收费治理之间纠结发展。一方面，国家不能够通过正常的财政经费保障基层市管机构（街道市管会、市管所以及工商所）的经费，只有依靠市管费、罚没收入等来供给人员、业务开支；另一方面，国家又试图遏制市场管理费收取等带来的各种形式的乱收费问题，因而，国家又曾经下令禁止基层市场管理机构从市管费和罚没收入中开支，但是，这种改革在地方财政不能保障基层市管机构财政供给的情况下，又每每落空。此外，这时期，财政部门已经开始每年下达罚没任务。并且，广州市基层市场管理机构的人员正规划建设也为这种经费体制所侵蚀。虽然广州市三令五申要求清退临雇人员，基层临时市管员却持续增加。
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1.基层市场管理机构的经费体制
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这时期，基层市场管理机构的经费来源主要是市场管理费和罚没收入返还，有的区还规定基层市管机构收取小商贩管理费，也作为基层市管机构经费。在经费管理上，市场管理费为市管部门或工商部门统一掌握收支；罚没收入也由区县级工商局或市管会统一收取。这种经费体制下，市管费和罚没款都不是直接缴交财政，财政部门对于市管费和罚没收入的收支监控力度很低。
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1961年，广州市街道市场管理委员会成立时，广州市明确规定，街道市场管理人员不从地方财政供给，其“工资福利待遇则属于事业费，统一由区市场管理费开支，如确实入不敷出，可报市市场物价管理委员会办公室拨付”。[140]1962年，广州市成立市场管理所。在经费上，“市场管理所人员和区市场物价管理委员会干部一样，一律不占国家行政编制，列为市场管理的事业编制，其工资、福利及行政费用，统一在市场管理的收入（收入有集市管理费，市场交易管理费，市场违法处罚额提取的15％）中开支，其不足部分由市市场物价管理委员会调剂解决”。[141]1963年市委重申，市场管理所“一律列入地方事业编制，在市场管理费中开支，工资福利按照国家工作人员规定办理。”[142]
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此外，广州市有的区还规定对小商贩收取管理费，充作市管所经费。比如，越秀区规定，市管所对未归口的小商贩、家庭副业户按其摆卖地点进行管理，各所成立管理小组，各所雇请专职管理员，在未雇请前则由各所指派人员兼职进行管理。同时按照营业额收取业户管理费。管理小组内一切开支在管理费内支出，管理小组的收支帐务由专职管理员管理，出纳由各所内勤兼管。[143]
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在市场管理费收支管理上，最初，市管费由基层市场管理机构收取，按一定比例上交区县级市管会或工商局。比如，按照郊区1961年的规定，乡（镇）市场管理委员会征收市场管理费（入场费、手续费、摊位租金），征收费用除50％上交区市场管理委员会外，其余50％留下作为市场管理费用，比如清洁卫生、设备维修等等，基建则由区市场管理委员会负责，罚款没收等收入除按规定奖励检举人外，其余全部上交区市场管理委员会，统一存库。[144]
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到1964年，中央规定工商部门对市场管理费、罚没款的使用，以市、县为单位，由市、县工商行政管理部门统一平衡、统筹调剂。由此，市管费由基层市场管理机构收取统一上交区县级工商局。区县级工商局统一掌握市场管理费的开支，编制年度计划送请当地财政部门审核，并报告上一级工商行政管理部门备案。市管费年终有余则上交财政，不足则由财政部门从罚没收入中退库补助。平时收入有结余则工商部门暂存，不敷支出则向当地财政部门暂借。同时，市场管理费收取办法和比例，“根据合情合理，手续从简，费率从低的原则，由各省、自治区、直辖市自行规定”。[145]
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在罚没收入管理上，从档案资料来看，有的文件规定罚没收入由区县级市管会或者工商局统一存库。[146]有的文件则规定，罚没收入由县区级工商部门统一掌握。比如，1964年，省财贸委规定：“没收、处罚的现金和没收物资的变价款，应当随时专户存入人民银行，由县级或相当于县级工商行政管理部门统一掌握。按照规定用于必需的开支，任何单位和个人都不准挪用。”[147]同年，省工商局规定：罚没款“除上述开支外，有多余的，上缴地方财政，不足开支的，由地方财政补贴”。[148]
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