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同时，社会经济的复杂化使得国家产生了诸多全新的市场管理目标，而这些市场管理目标在很大程度上反映到工商登记上，国家通过设置工商登记的前置审批来推动这些市场管理目标的实现。因而，工商登记和无照经营查处也逐渐承载了工商部门职责以外大量的市场控制目标。到1992年，在企业登记发照中涉及《许可证》和专项审批规定的项目，就有121项，其中属于国家法律、法规以及国务院有关部门规定的76项。主要是保护国家重要资源的，保护人身安全，维护社会治安的，确认科技资格保证产品技术质量的，维护文化秩序的，维护经济秩序的，专卖专营的，行业管理的。还有的涉及如临时工许可证等项目。[5]在山东省，1993年全省的前置审批达120项；2001年，山东省工商局作为法定前置审批执行的有161项，实际执行可能更多。[6]据统计，2001年深圳市前置审批项目达到218项。[7]因而，大量的游离于国家市场控制目标之外的市场主体和市场经营行为都往往集中在“无照经营”中，通过工商所去查处。
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90年代中后期，随着市场管办脱钩、政府职能转变，国家推动市场“监管”体系的建立和完善，工商部门不再直接投资、经营市场，从市场运动员转变为市场的裁判员；对于市场的管理也逐步从“主管”个体、集贸市场的方方面面中解脱出来，侧重于对于工商登记和经营行为的规范上；同时，逐步清理、缩减工商登记行政审批项目，以行政许可法规范工商登记前置许可项目：“改革企业登记管理制度，将先行的审批设立制度逐步过渡为工商行政管理机关依法核准登记注册制度。”“提高管理层次，从侧重于具体业务管理转变为运用法律和行政手段进行宏观监督管理。”[8]
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第三，在管理方式上，国家从强调市场领域的阶级斗争、狠抓投机倒把到逐步颁布《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》等一系列法律法规，强调规范行政处罚程序、依法行政；从依靠繁杂的行政审批加强市场控制到逐步清理行政审批、依照行政许可法的要求进行市场准入监管，从计划经济下的市场管理向市场经济下市场“监管”的转变：“从政企不分的行业主管向政企分开的统一市场监管过渡，从对个体私营经济的管理向对全体市场主体的统一管理过渡，从微观管理向宏观管理过渡，从经验管理向科学管理过渡，从职能分散向职能统一过渡。”[9]
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第四，公有制经济从社会经济生活的逐步退出，并不意味着国家实现其市场管理目标能力自然而然地增强。
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从以上国家在市场领域管理目标的转变可以看到，国家从经济领域的逐步退出并不意味着国家对社会经济的放任和对社会经济控制的放弃。相反，伴随统购统销以及公有制对于社会经济控制范围的逐渐缩小，国家市场管理的范围不得不逐步延伸到新的社会经济空间；伴随着对于自由市场控制的放松，国家不得不面对由此而来的社会经济的复杂化带来的各种新生问题及挑战。
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首先，国家难以完全依靠公有制经济来实现其市场管理的目标，而国家在市场领域管理目标的持续存在对于国家在新的社会经济条件下能否实现其市场管理的目标提出了全新的挑战；其次，在国家市场管理目标持续存在的情况下，市场主体的复杂化以及市场管理方式的变化使得国家不得不依靠行政体系的建设来推进市场管理目标的实现，这既是对于国家是否可以通过其行政体系来实现其社会控制目标能力的挑战，也是促发国家加强社会控制能力和代理人监控能力的动因和机遇；再次，国家实现其市场管理目标的能力限制会反过来阻碍国家从市场领域的退出。当国家难以依靠其基层机构将其市场管理目标贯彻下去时，它不得不继续求诉于直接的行政控制，比如，强化工商登记的前置审批，而非放宽市场准入限制。
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那么，在计划经济向市场经济逐步转变的过程中，国家在市场领域的诸多管理目标是否能够实现？较之于1978年前，除了经济类型的变化和放弃政治动员、阶级斗争等方式外，影响国家市场管理目标实现的因素是什么？有何异同？在社会控制能力和对于国家代理人的监控能力方面，它们是否依然面对着与毛泽东时代的基层市场管理机构相似的问题与困境？或者它们寻求到了新的解决方案而与毛泽东时代的基层市场管理机构呈现相当不同的面貌？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、改革前的工商所：“吃杂粮”与工商所逐利导向的膨胀
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虽然1978年国家明确规定将工商所经费纳入财政供给，但全国工商所体制稳定后，国家为了加强个体工商户和集贸市场管理而大规模增加了工商所人员，为了解决由于工商所人员增长带来的财政经费不足的问题，国家确立了工商所“吃杂粮”的经费体制。
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在这种经费体制下，统治者加强市场管理的努力导致的却是工商所市场管理职能的扭曲：为了更好地实现市场控制而增加工商所人员的努力，最终产生的却是协管员快速增加和正规化建设的受阻；为了加强代理人监控而实行的岗位责任制进一步催化了工商所追求收费和罚没收入增加的激励机制；工商所逐利导向的增加使得它演变为准经济实体，成为各方利益争夺的对象，从而使得国家一再强调的工商所作为区县级工商行政管理局派出机构的体制稳定未能实现；为了加强对于个私人员的控制而赋予个私协的各项审批权限，却成为工商和个私协追求会费收入的砝码，而会费收入由此成为工商预算外收入的重要来源。并且，这种原本为了解决工商所经费不足而采取的经费体制最终却反过来成为了工商所经费难以得到保障的根源：为了克服对于预算外资金和罚没收入的监控难题，即便在财政收入充分的情况下，财政部门也只对工商所进行差额拨款，甚至经费自收自支管理。
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在90年代中后期国家对工商所进行一系列改革之前，工商所经费体制带来的各种陋弊最充分地展现出来，工商所的发展背离了统治者国家建设的初衷，国家基础权力的演变在统治者控制之外。
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（一）工商所体制的确立
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1978年后，国家逐步把工作重心转移到经济建设上来。在社会经济领域，国家逐渐放弃公有制经济的全面控制，随着市场经济因素的逐步成长，国家逐步放松了从经营种类到物价浮动等对于市场交易事无巨细的限制，市场经济逐步建立。但是，国家从经济领域的逐步退出并不意味着国家对市场管理的放弃。
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伴随统购统销以及公有制对于社会经济控制范围的逐渐缩小，国家市场管理的范围逐渐延伸到新的社会经济空间；伴随着对于自由市场控制的放松，国家不得不面对由此而来的社会经济的复杂化带来的各种新生的问题及控制挑战。
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1978年，国务院发布的《关于成立国家工商行政管理总局的通知》中规定：“县以下设工商行政管理所。各级工商行政管理局人员列入国家行政编制；工商行政管理所人员列入国家事业编制。其工资福利待遇按当地基层税务人员同样对待。”“商标注册和罚没收入一律缴财政部门，作为财政收入的一部分。”[10]由此，全国工商行政管理所建制得到统一。
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此外，根据《广东省工商行政管理志》，广东各地的群众市管组织在“文革”结束后就“自动解散”了。[11]但是，在这个时期，国家仍然成立了个体劳动者协会和私营企业协会，并将分会建到工商所，旨在通过这种群众性团体来加强对新兴的个体工商户和私营企业的管理。
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（二）市场管理方式：驻场管理和专管员制
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在90年代中后期国家推动政府职能转变之前，工商行政管理部门承担了发展地方个体私营经济和集贸市场的职能。作为个体工商户和集贸市场的主管机关，工商部门将个体私营工商户数量的增长作为重要工作指标，并积极开办培育各类市场，直接参与市场建设和经营活动。作为工商部门基层机构，工商所对各市场实行驻场管理，不仅负责市场内经营行为的规范，而且负责市场的清洁、卫生、摊位分配等职责；对个体工商户则实行分段专管员制度，不仅对个体户进行市场管理，而且也承担了个体户的精神文明教育和各项相关审批工作。
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首先，对于集贸市场的管理。1982年，广州市政府发出《关于纠正把农贸市场下放给公社、街道管理的通知》，要求凡是违背国务院、广东省政府规定把农贸市场和农副产品市场下放给公社和街道的单位，要把隶属关系交回工商行政管理部门统一管理。集贸市场统一由工商所负责管理。[12]1983年国务院颁布的《城乡集市贸易管理办法》和随后广东省政府颁布的《广东省城乡集市贸易管理实施细则》进一步确定，城乡集市贸易行政管理的主管部门是工商行政管理机关。“城镇街道和农村社队不准自行开办集市贸易市场”。[13]
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在管理方式上，工商部门在各市场设立工商所，或者在市场较多的区域由工商所分出若干市场管理组派驻市场，同时雇用相当数量的市场服务人员。在广州，一个市场一般派驻一名工商干部，以及临时工3—12人不等，少数市场都由临时工管理。这时期，集贸市场主要依靠的是市场协管员，每个市场正式工商人员很少。[14]在管理职能上，与此后推行的市场巡查制比较，在驻场管理方式下，工商所对于市场内工商户是否无照经营、是否超越国家规定的经营种类和经营范围、是否假冒伪劣、是否短斤少两等经营行为进行规范、查处。同时，工商所还要负责管理市场摊位的分配、卫生清洁、收取水电费等物业管理工作。这一方面加重了工商所职能之外的工作负担，另一方面也使得基层市场管理人员在分配摊位、核定收费等方面有相当大的管理权力。[15]
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其次，对于个体工商户的管理。1979年，个体户营业执照逐步开始恢复发放后，到1983年国务院下文要求个体工商户由工商行政管理部门统一管理之前，广州的个体工商户由区、街生活服务公司管理。[16]1981年，国家对于个体工商户的登记管理规定中，也要求个体经营的申请由街道居民委员会签署意见，再经当地工商行政管理部门批准，发给营业执照。1983年，国务院则取消了街道居民委员会对于个体工商户的关系权，明确规定工商行政管理部门统一负责个体工商户的管理和登记发照工作，“其他单位和个人无权扣缴或毁坏营业执照”。[17]并且，同时明确“对个体工商业回收区的费用，必须通过工商行政管理机关归口管理”。[18]根据此文件，1983年冬，广东省工商行政管理局在佛山召开了个体工商管理工作会议，要求“个体工商业要统一由工商行政管理机关管理。各级工商行政管理部门要报请当地人民政府，凡个体工商业仍未划入工商行政管理部门管理的，要划归工商行政管理部门统一管理。”1983年，广州个体工商业户改由工商部门统一管理。[19]
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在个体工商户的管理体制上，广东省要求各地、市、县工商行政管理局要设立个体经济管理科、股，人员配备4至7人。此外，基层工商所按个体工商业的户数适当配备专管人员。还未设立专管机构的，要请示当地政府尽快给予解决。[20]在广州市，工商局规定工商所对主要街道重点地段进行划分，实行定员管理，按100—150户个体工商户配备专管员1人，合作经营组织按30—40户设专管员1名。[21]到1990年底，广州市工商行政管理系统设有个体专管员695名。[22]
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（三）工商所人员的增加
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