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（二）市场管理方式：驻场管理和专管员制
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在90年代中后期国家推动政府职能转变之前，工商行政管理部门承担了发展地方个体私营经济和集贸市场的职能。作为个体工商户和集贸市场的主管机关，工商部门将个体私营工商户数量的增长作为重要工作指标，并积极开办培育各类市场，直接参与市场建设和经营活动。作为工商部门基层机构，工商所对各市场实行驻场管理，不仅负责市场内经营行为的规范，而且负责市场的清洁、卫生、摊位分配等职责；对个体工商户则实行分段专管员制度，不仅对个体户进行市场管理，而且也承担了个体户的精神文明教育和各项相关审批工作。
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首先，对于集贸市场的管理。1982年，广州市政府发出《关于纠正把农贸市场下放给公社、街道管理的通知》，要求凡是违背国务院、广东省政府规定把农贸市场和农副产品市场下放给公社和街道的单位，要把隶属关系交回工商行政管理部门统一管理。集贸市场统一由工商所负责管理。[12]1983年国务院颁布的《城乡集市贸易管理办法》和随后广东省政府颁布的《广东省城乡集市贸易管理实施细则》进一步确定，城乡集市贸易行政管理的主管部门是工商行政管理机关。“城镇街道和农村社队不准自行开办集市贸易市场”。[13]
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在管理方式上，工商部门在各市场设立工商所，或者在市场较多的区域由工商所分出若干市场管理组派驻市场，同时雇用相当数量的市场服务人员。在广州，一个市场一般派驻一名工商干部，以及临时工3—12人不等，少数市场都由临时工管理。这时期，集贸市场主要依靠的是市场协管员，每个市场正式工商人员很少。[14]在管理职能上，与此后推行的市场巡查制比较，在驻场管理方式下，工商所对于市场内工商户是否无照经营、是否超越国家规定的经营种类和经营范围、是否假冒伪劣、是否短斤少两等经营行为进行规范、查处。同时，工商所还要负责管理市场摊位的分配、卫生清洁、收取水电费等物业管理工作。这一方面加重了工商所职能之外的工作负担，另一方面也使得基层市场管理人员在分配摊位、核定收费等方面有相当大的管理权力。[15]
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其次，对于个体工商户的管理。1979年，个体户营业执照逐步开始恢复发放后，到1983年国务院下文要求个体工商户由工商行政管理部门统一管理之前，广州的个体工商户由区、街生活服务公司管理。[16]1981年，国家对于个体工商户的登记管理规定中，也要求个体经营的申请由街道居民委员会签署意见，再经当地工商行政管理部门批准，发给营业执照。1983年，国务院则取消了街道居民委员会对于个体工商户的关系权，明确规定工商行政管理部门统一负责个体工商户的管理和登记发照工作，“其他单位和个人无权扣缴或毁坏营业执照”。[17]并且，同时明确“对个体工商业回收区的费用，必须通过工商行政管理机关归口管理”。[18]根据此文件，1983年冬，广东省工商行政管理局在佛山召开了个体工商管理工作会议，要求“个体工商业要统一由工商行政管理机关管理。各级工商行政管理部门要报请当地人民政府，凡个体工商业仍未划入工商行政管理部门管理的，要划归工商行政管理部门统一管理。”1983年，广州个体工商业户改由工商部门统一管理。[19]
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在个体工商户的管理体制上，广东省要求各地、市、县工商行政管理局要设立个体经济管理科、股，人员配备4至7人。此外，基层工商所按个体工商业的户数适当配备专管人员。还未设立专管机构的，要请示当地政府尽快给予解决。[20]在广州市，工商局规定工商所对主要街道重点地段进行划分，实行定员管理，按100—150户个体工商户配备专管员1人，合作经营组织按30—40户设专管员1名。[21]到1990年底，广州市工商行政管理系统设有个体专管员695名。[22]
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（三）工商所人员的增加
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在工商所驻场管理和个体工商户专管员体制下，每一个集贸市场的增加意味着相应的工商驻场人员的增加，每一定数量的个体工商户的增加要求相应的专管员的增加。这种管理方式对于工商所机构人员的发展提出了很高的要求。1983年，国家就已经发现，工商所机构和人员数量跟不上对于集贸市场和个体工商户的管理要求。当时全国工商行政管理部门正式工作人员有133，500多人，还雇用长期临时工50，000多人。[23]全国近两万个基层工商行政管理所，一半以上是“一人所”或“二人所”，而工作范围平均一个所要管三四个公社，多的要管七八个公社。许多市（县）工商行政管理局的行政编制也只有五六个人，一个人要管几项工作。”“由于人力不足，目前有一万多个集市无人管理，许多投机违法案件无力查处。对个体工商户的管理工作也跟不上去，出现不少问题。”[24]
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在这种情况下，国家几次试图加强工商所人员配备。在1981年，原国务院财贸小组和国家编委已同意增加基层工商行政管理所的事业编制45，000人，后因机构改革没有解决。1982年7月1日实施经济合同法后，各地工商行政管理局缺少管理合同的人员，国家工商行政管理局向国务院写了报告，请各地政府配备两万人，国务院办公厅已同意，也因机构改革没有解决。因而，1983年，国家工商行政管理局请示国务院批准将已同意增加的65，000人增加为工商行政管理部门的事业编制，全部属于国家干部，并且，全部分配到工商所。[25]1983年，国务院批准工商部门增加事业编制65，000人，其中选调12，350人，新增劳动指标52，650人。全部用于充实基层工商行政管理所。其中，广东省新增编制4，200名，选调800名，新增劳动指标3，400名。[26]其中从其它行业选调800人；招收录用城镇户口的长期临时工、待业青年2，400人；农村户口长期临时工1，000人。[27]
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到1986年，国家先后四次增加工商所专项事业编制149，900个，使全国工商所的编制总数达到233，664个。[28]除了国家增加的工商所专项事业编制，1981年和1982年，广州市政府也增加了工商行政管理部门事业编制人员400名，重点充实基层工商所。
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（四）工商所“吃杂粮”经费体制的确立
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1978年，国家工商行政管理总局成立时，并没有统一规定工商所的经费来源，而根据1970年财政部相关规定和1974年广东省相关规定，工商所人员经费纳入地方财政供给。但是，在80年代国家这几次大规模增加工商所编制中，为了克服财政经费的不足，国家明确允许部分工商所人员从市场管理费中开支。在设立个体工商会专管员时，广州市也规定了工商所专管员从个体工商会管理费中开支。此外，国家还明确了罚没款退库返还政策。这种混合式的经费供给方式被称为是“吃杂粮”：一部分经费由财政拨给，一部分要靠工商所“自筹”，即从“两费”以及罚没收入提成中保障。在经费管理体制上，工商部门对“两费”坐收坐支，报送财政部门月度收支情况和年终决算；罚没款由工商统一收缴再交缴财政金库，财政按照一定比例退库返还。
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首先，市场管理费。早在1978年，针对各地基层市场管理机构使用市场管理费大量雇用编外市场管理人员等现象，财政部就下文要求，市管费不准用于编外市场管理人员经费，计划外基本建设等。[29]并且，根据1983年国务院发布的《城乡集市贸易管理办法》，工商部门收取的市场管理费的使用原则是“取之于市场、用之于市场”，具体来说，“主要用于开展宣传活动、建设市场、提供服务设施、搞好场地卫生、开支服务人员工资福利费用及临时雇请的维持市场秩序人员的误工补贴，不得挪作它用。”[30]这里，只是规定了市管费根据“取之于市场、用之于市场”原则，可以用于临雇市场服务人员开支，而没有说明能够用于工商所正式人员开支。
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但是，1984年，全国增加工商所专项事业编制时，分配广东省4200名工商所事业编制，从当时广东的方案就可以看到市场管理费开支工商所人员经费的明确规定：“对新增加人员所需的经费，其中一千五百人，由省财政厅从一九八四年一月一日起下达专项经费指标，追加各地工商行政管理事业费开支预算予以解决；其余二千七百人，由各地工商行政管理局从工商市场费收入和有关留成费用中列支。”[31]
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到1992年，在广州某区的人事编制报表上，仍然可以看到该区工商所的编制内人员，全额拨款的有157人，自筹资金的有62人。每个工商所均有自筹资金人员2—9人不等，而市场管理费是这些人员的经费来源来源之一。[32]
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并且，随着各种市场的不断增加，原本对集贸市场收取的管理费也随之逐渐扩大到对所有市场收取。1993年，国家工商局就发文对于“城乡集贸市场”的概念进行界定，认为随着市场经济的发展，集贸市场的范围不仅包括农副产品，而且还发展了一批小商品、工业品及废旧物资的市场，经营方式上不但有零售市场，还有批发市场。对于这些市场都应该根据《城乡集市贸易管理办法》收取市场管理费。[33]甚至在90年代末工商部门与所办市场脱钩后，它同样继续在收取每个市场的管理费。
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其次，个体工商户管理费。随着个体工商户的增加，国家在市场管理费外，开始征收个体工商户管理费，同样，它也成为了工商所人员“自筹经费”的来源之一。80年代初，在国家并未明确批准收取个体工商户管理费的情况下，广州许多街道已经在自定法规向个体户收费。[34]街道收取的管理费还根据营业额累进。[35]而街道的个体工商户管理人员正是在个体工商户管理费中开支。当时在广州，最初街道一般只有一两个事业干部兼管个体工商户，一些街道还无人管理，有些街道甚至大部分管理费都收不上来，对违法行为也无法处理。针对这种情况，有的区工商局就要求，街道应该设专人管理，一般按照每35户设置一名管理人员，其工资费用在管理费中开支。[36]
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1983年，个体工商户统一归工商行政管理局管理后，国家工商行政管理总局和财政部联合发文，规定凡是向工商行政管理机关领取《营业执照》的个体工商业户，市、县工商行政管理局都应当向他们收取管理费，还具体规定了管理费的用途。“向个体工商业户收取的管理费，应当用于对个体工商业户的管理，包括：（1）个体劳动者协会经费开支，包括常设机构工作人员的工资、福利、办公费（参照事业单位经费开支标准执行）以及法律顾问费等；（2）为个体工商业户服务的费用，包括宣传教育、技术培训、误工补助、奖励等费用。”[37]同时，国家还规定，工商行政管理机关对进入集贸市场从事经营活动的个体工商户，凡已收取集贸市场管理费（或交易手续费、设施租赁费）的减半收取个体工商户管理费。收入较低、生活确实有困难的个体工商户，可以向市、县（区）工商行政管理局申请减收或免收管理费。[38]1983年11月，广州市人民政府贯彻中央规定，即决定全市个体工商业（包括合作经营）从1984年1月1日起全部转由工商行政管理部门统一管理和收费。[39]
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虽然个体工商户管理费的使用规定中，它的主要用途是个协经费开支，但是，这个规定显然并没有得到执行，个协成立时已经开始另外收取会费作为经费主要来源。而个体工商户管理费当时也被用来支付工商所个体专管员的经费开支。比如，广州市工商局就规定工商所对主要街道重点地段进行划分，实行定员管理，按100—150户个体工商户配备专管员1人，合作经营组织按30—40户设专管员1名，纳入事业费编制，在个体工商户管理费中开支。[40]
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最后，罚没收入退库返还。除了“两费”以外，这时期，国家还开始明确允许曾经被禁止的工商部门罚没收入退库提成，作为工商部门的业务费。1974年，国家曾经规定，工商部门可以从罚没款中按照一定比例退库提成。但1978年到1982年间，国家又明文规定禁止这种退库提成政策。比如，广东省下文明确规定：从1978年1月起，工商行政管理业务费开支列入行政支出预算，1974年《联合通知》中以罚没款中退30％作为业务费的规定废止。今后罚没款全部上缴财政，不再从中提取使用。同时，要求对有的地方工商行政管理机关财务管理混乱（任意挪用罚没款项雇佣市场管理人员以及乱收乱支等不良现象）应予以纠正。[41]1978年7月，财政部也下文要求，罚没款收支要及时上缴国库。[42]1978年11月，国务院发布的《关于成立国家工商行政管理总局的通知》再次强调：“罚没收入一律缴财政部门，作为财政收入的一部分。”
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但是，1982年，《中华人民共和国财政部制发“关于罚没财物管理办法”的通知》却明确允许了罚没款退库提成。《通知》规定：“政法机关和行政执法机关，因办案需要增加的费用，由案件主办单位定期编报用款计划，由财政机关核准后在入库的罚没收入中百分之二十至三十以内掌握退库，统一安排使用。海关的办案费用，由中央财政核拨；其它机关的办案费用，按照上缴覆没收入机关的隶属关系，分别由中央财政或地方财政核拨。”这些退库经费作为工商部门的办案经费补助，用于：“（1）发给案件告发人的奖励金；（2）保管物资的仓储费用；（3）主办单位本身的办案费用补助；（4）联合办案单位的办案费用补助；（5）发给协助破案的农村社队等集体所有制单位的奖励金。”[43]
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罚没款退库返还，意味着罚没款应该是先行全部上缴入库，然后再由财政部门返还，它构成了罚没收入的分成机制。但是，这时期，罚没款是由工商部门先行收取，再上缴财政，而不是实行收缴分离，即由罚没对象直接到银行财政专户缴纳罚没款。而且，其时对于坐支截留罚没款的处罚办法也只是：“发现有坐支截留或者无故拖延不缴的，财政机关有权扣发其机关经费，或通知银行从其经费存款中扣缴。”[44]因而，在缺乏有效的罚没收入管理的情况下，财政部分发现，工商部门并不满足于与国家分享罚没收入，它们直接将罚没收入坐支截留，从而构成了更为强大的追求罚没收入增长的激励机制。
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1985年，针对罚没收入管理中的乱罚没和罚没款坐支截留等现象，财政部就指出，对走私、投机倒把案件的罚没收入提成和奖励办法，执行中弊病很多，一些单位滋长了本位主义“向钱看”的倾向，有的对应该法办的“以罚代刑”，有的滥发奖金和私分帐务。但是，财政部仍然坚持了入库罚没收入一定比例返还退库的政策，只是再次强调，各项罚没收入一律上缴财政，办案部门不得自行提成和坐支截留办案费用，必须由财政统一掌握退库核拨，不得从罚没收入中坐支留用。[45]
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总之，由于工商所是区县级工商行政管理局派出机构（如果工商所隶属于乡镇政府，则不是派出机构），地方财政直接对区县级工商局进行财政拨款和组织财政收入。地方财政往往差额拨付区县级工商部门人员经费（在垂直管理前），其余部分从工商部门包括“两费”在内的预算外规费收入以及罚没款返还提成中解决。而工商局则又把问题转嫁到工商所，要求工商所完成一定的“两费”收取任务和罚没任务，收入上缴县区级工商局。对于“两费”，县区级工商局将一部分层层上缴上级工商局，留下的补足工商所经费开支，以及用作工商所完成任务的奖励和工商局自身的福利奖金基建等开支项目。对于罚没收入，区县工商局统一上缴财政，财政再退库返还一部分。[46]
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（五）“吃杂粮”与国家建设目标的扭曲
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