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其次，个体工商户管理费。随着个体工商户的增加，国家在市场管理费外，开始征收个体工商户管理费，同样，它也成为了工商所人员“自筹经费”的来源之一。80年代初，在国家并未明确批准收取个体工商户管理费的情况下，广州许多街道已经在自定法规向个体户收费。[34]街道收取的管理费还根据营业额累进。[35]而街道的个体工商户管理人员正是在个体工商户管理费中开支。当时在广州，最初街道一般只有一两个事业干部兼管个体工商户，一些街道还无人管理，有些街道甚至大部分管理费都收不上来，对违法行为也无法处理。针对这种情况，有的区工商局就要求，街道应该设专人管理，一般按照每35户设置一名管理人员，其工资费用在管理费中开支。[36]
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1983年，个体工商户统一归工商行政管理局管理后，国家工商行政管理总局和财政部联合发文，规定凡是向工商行政管理机关领取《营业执照》的个体工商业户，市、县工商行政管理局都应当向他们收取管理费，还具体规定了管理费的用途。“向个体工商业户收取的管理费，应当用于对个体工商业户的管理，包括：（1）个体劳动者协会经费开支，包括常设机构工作人员的工资、福利、办公费（参照事业单位经费开支标准执行）以及法律顾问费等；（2）为个体工商业户服务的费用，包括宣传教育、技术培训、误工补助、奖励等费用。”[37]同时，国家还规定，工商行政管理机关对进入集贸市场从事经营活动的个体工商户，凡已收取集贸市场管理费（或交易手续费、设施租赁费）的减半收取个体工商户管理费。收入较低、生活确实有困难的个体工商户，可以向市、县（区）工商行政管理局申请减收或免收管理费。[38]1983年11月，广州市人民政府贯彻中央规定，即决定全市个体工商业（包括合作经营）从1984年1月1日起全部转由工商行政管理部门统一管理和收费。[39]
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虽然个体工商户管理费的使用规定中，它的主要用途是个协经费开支，但是，这个规定显然并没有得到执行，个协成立时已经开始另外收取会费作为经费主要来源。而个体工商户管理费当时也被用来支付工商所个体专管员的经费开支。比如，广州市工商局就规定工商所对主要街道重点地段进行划分，实行定员管理，按100—150户个体工商户配备专管员1人，合作经营组织按30—40户设专管员1名，纳入事业费编制，在个体工商户管理费中开支。[40]
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最后，罚没收入退库返还。除了“两费”以外，这时期，国家还开始明确允许曾经被禁止的工商部门罚没收入退库提成，作为工商部门的业务费。1974年，国家曾经规定，工商部门可以从罚没款中按照一定比例退库提成。但1978年到1982年间，国家又明文规定禁止这种退库提成政策。比如，广东省下文明确规定：从1978年1月起，工商行政管理业务费开支列入行政支出预算，1974年《联合通知》中以罚没款中退30％作为业务费的规定废止。今后罚没款全部上缴财政，不再从中提取使用。同时，要求对有的地方工商行政管理机关财务管理混乱（任意挪用罚没款项雇佣市场管理人员以及乱收乱支等不良现象）应予以纠正。[41]1978年7月，财政部也下文要求，罚没款收支要及时上缴国库。[42]1978年11月，国务院发布的《关于成立国家工商行政管理总局的通知》再次强调：“罚没收入一律缴财政部门，作为财政收入的一部分。”
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但是，1982年，《中华人民共和国财政部制发“关于罚没财物管理办法”的通知》却明确允许了罚没款退库提成。《通知》规定：“政法机关和行政执法机关，因办案需要增加的费用，由案件主办单位定期编报用款计划，由财政机关核准后在入库的罚没收入中百分之二十至三十以内掌握退库，统一安排使用。海关的办案费用，由中央财政核拨；其它机关的办案费用，按照上缴覆没收入机关的隶属关系，分别由中央财政或地方财政核拨。”这些退库经费作为工商部门的办案经费补助，用于：“（1）发给案件告发人的奖励金；（2）保管物资的仓储费用；（3）主办单位本身的办案费用补助；（4）联合办案单位的办案费用补助；（5）发给协助破案的农村社队等集体所有制单位的奖励金。”[43]
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罚没款退库返还，意味着罚没款应该是先行全部上缴入库，然后再由财政部门返还，它构成了罚没收入的分成机制。但是，这时期，罚没款是由工商部门先行收取，再上缴财政，而不是实行收缴分离，即由罚没对象直接到银行财政专户缴纳罚没款。而且，其时对于坐支截留罚没款的处罚办法也只是：“发现有坐支截留或者无故拖延不缴的，财政机关有权扣发其机关经费，或通知银行从其经费存款中扣缴。”[44]因而，在缺乏有效的罚没收入管理的情况下，财政部分发现，工商部门并不满足于与国家分享罚没收入，它们直接将罚没收入坐支截留，从而构成了更为强大的追求罚没收入增长的激励机制。
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1985年，针对罚没收入管理中的乱罚没和罚没款坐支截留等现象，财政部就指出，对走私、投机倒把案件的罚没收入提成和奖励办法，执行中弊病很多，一些单位滋长了本位主义“向钱看”的倾向，有的对应该法办的“以罚代刑”，有的滥发奖金和私分帐务。但是，财政部仍然坚持了入库罚没收入一定比例返还退库的政策，只是再次强调，各项罚没收入一律上缴财政，办案部门不得自行提成和坐支截留办案费用，必须由财政统一掌握退库核拨，不得从罚没收入中坐支留用。[45]
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总之，由于工商所是区县级工商行政管理局派出机构（如果工商所隶属于乡镇政府，则不是派出机构），地方财政直接对区县级工商局进行财政拨款和组织财政收入。地方财政往往差额拨付区县级工商部门人员经费（在垂直管理前），其余部分从工商部门包括“两费”在内的预算外规费收入以及罚没款返还提成中解决。而工商局则又把问题转嫁到工商所，要求工商所完成一定的“两费”收取任务和罚没任务，收入上缴县区级工商局。对于“两费”，县区级工商局将一部分层层上缴上级工商局，留下的补足工商所经费开支，以及用作工商所完成任务的奖励和工商局自身的福利奖金基建等开支项目。对于罚没收入，区县工商局统一上缴财政，财政再退库返还一部分。[46]
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（五）“吃杂粮”与国家建设目标的扭曲
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工商所“吃杂粮”的经费体制最初的产生原本是为了解决工商所人员增加中出现的财政经费不足问题，而国家增加工商所人员是为了加强对于集贸市场和个体工商户的管理。然而，在这种经费体制下，工商所的演变背离了统治者国家建设的初衷：为了供给大幅增加的工商所人员而采取的经费体制，诱发了工商所协管员人数的迅速增长；为了加强代理人监控而推行的岗位责任制在这种经费体制下进一步强化了工商所逐利导向；更为突出的是，为了解决工商所经费保障而采取的经费体制最终却恰恰是工商所经费难以得到保障的根源。在这样的演变轨迹中，国家加强市场管理的改革产生的却是工商所市场管理职能的扭曲。
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1.协管员数量的激增
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在工商所“吃杂粮”的经费体制下，工商所的正常经费得不到保障和工商预算外资金、罚没收入返还经费充足同时存在。一方面，财政不提供工商部门稳定的财政经费供给，如果工商所不能完成“两费”和罚没收入任务，工商所正式人员的经费都无法得到保障，工商所经费压力沉重；另一方面，在完成、甚至超额完成“两费”和罚没收入的情况下，工商所又有丰富的资金去雇用超编人员和协管员。
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80年代，虽然国家多次增加工商所人员编制，充实工商所正式人员队伍，但是，工商所超编人员以及协管员同样发展迅猛。根据《工商行政管理年鉴》的数据，1994年，有的省工商所靠管理费开支的人员占工商所总人数的百分之八十以上。有的地方重收费，收费多，配人就多。把大量临时人员清退后，人手其实仍够用。[47]
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到1991年，根据《工商行政管理统计汇编》的统计，工商所行政编和事业编制总数174，122个，行政编和事业编实有人数213，933人，超编3万多人，而在职人数（指实发工资人数，不包括临时雇用人员）达到了235，937人，超编5万多人。
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此外，临时雇用的协管员人数也快速增加。协管员是临时工的一种，根据中央编委的定义，工商协管员是指协助工商行政管理机关进行监督管理的非正式人员。[48]这些协管员有的是经过当地劳动人事部门统一招收，有的是工商局组织招收，有的还是工商所自己决定招收。按照广东省的规定，工商所超编人员和协管员的经费可以从“两费”或者财政返还的罚没款中解决。[49]在广东，1979年后各地先期成立的“贫管”、“群管”组织自行解散。为了解决人员编制的不足，全省各地也建立了市场协管员制度。[50]
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到1991年，全国工商所有临时工138，272人，其中协管员人数是89，789人。从这个数据来看，协管员数量已经很庞大了。但是，这还有可能是十分保守的估计。在1991年月，国家工商行政管理局局长在颁布《工商行政管理所条例》的新闻发布会上的讲话中提到：1991年我国工商所协管员的人数达到了20多万人，协管员的数量与工商所正式人员人数相差无几，比1983年增加了4倍多。[51]这里提到的协管员数量远远超过《工商行政管理统计汇编》统计的数据，这两个数据相差了一倍有余，协管员数量的增长速度远远超出了工商所正式人员的增长。
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2.岗位责任制下的乱收费与乱罚没
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1978年后，国家代理人监控制度安排上的重要发展是岗位责任制的推行。在工商所“吃杂粮”的经费体制之下，完成“两费”收取任务成为了工商所最重要的岗位责任。岗位责任目标考核进一步强化了工商所追求经济收入的导向，工商所市场管理的职能遭到扭曲，成为以完成收费任务为核心的“收费所”。并且，岗位责任制侧重于对结果的监控使得工商所人员权力膨胀，乱收费的问题更加突出。
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首先，工商所岗位责任制。1986年，中组部和劳动人事部下文要求全国各机关全面推行岗位责任制。[52]1991年颁布的《工商行政管理所条例》进一步将工商所岗位责任制以法规形式确定下来，它规定：“工商所应当建立健全岗位责任制，对工作人员的德、能、勤、绩进行定期考核，并将考核情况作为任职、奖励、晋升的主要依据。”《工商行政管理所初级规范（试行）》也将岗位责任制作为工商所的一项基本制度，通过初级规范达标使得岗位责任制在工商所普遍建立。[53]
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对于工商所而言，岗位责任制将个体户以及集贸市场的管理、收费与教育等岗位职责的完成情况与工商所人员的个人提拔、转正、调资、奖罚等挂钩。比如，在个体工商户管理方面，广州市工商所的个体工商户专管员实行“三定四包”：定工资、定地段、定收费额，包发展、包教育、包管理、包验照。[54]在集贸市场管理方面，同样实行定人员、定任务、定岗位、定责任、定奖罚的岗位目标责任制。”[55]各地在实践中，已经把工商所岗位责任分解得十分具体，实行量化的考核。比如，广州市东山区就对工商所市场管理人员实行“四定一奖”，即定人员、定任务、定岗位、定收费额和按月计奖，量化管理，将市管人员岗位责任分解为100分，根据市管人员岗位责任的履行情况计算分数，然后将分数与其经济收入直接挂钩。[56]翻看《广州工商行政管理》和《广东省工商报》，几乎每一期都有介绍各地工商所推行岗位责任制量化管理的文章。
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其次，工商所的逐利导向。在工商所“吃杂粮”的经费体制下，工商局将“两费”和罚没收入任务的完成与工商所经费挂钩，完成收费任务成为工商所最容易量化考核的岗位职责。工商所通过驻场市管员和专管员的岗位责任制分解下达任务，进一步强化了工商所追求两费收入和罚没收入的导向，工商所的工作也演变为主要围绕管理费收取、催缴进行，因而，这时期的工商所往往被称为“收费所”，以区别于改革后的“执法所”，工商所市场管理职能遭到扭曲。
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国家规定工商所部分经费从两费和罚没收入返还中开支，这使得工商局对工商所实行“以收定支”的经费管理制度，即工商局根据工商所的经费开支需要，核定收费和罚没任务，并采用一定的提成返还方式来激励工商所完成组织收入任务。这实际上是根据经费需要来收取管理费和进行罚没，从根本上颠倒了工商所的公共职能。1979年，广东省工商局就规定，为了发挥基层人员的积极性，各县市局可下达合理的征收市场管理费的计划，超过计划的可提取百分之二十五到三十作为工商行政市场管理人员的奖金和集体福利。其中百分之四十归基层单位人员集体福利，百分之四十作为基层工商行政管理人员和雇用的征收人员的奖励费，每人每季度奖励费平均不超过二十元，百分之二十由县市局调剂使用，具体奖励办法由县市局自定。[57]1986年，为了调动基层工商所干部职工的积极性，广东省工商局征得省财政厅同意，进一步规定，给予基层工商所适当的经费开支权力，实行市场管理费收入留成办法。据该办法，基层工商所可以从市场管理费总收入中留成10％（余下的90％如数上缴县、市工商局），用于以下开支：50％用于市场的零星修理和零星服务设施的购置；30％用于办公经费不足的补助；20％用于干部、职工的集体福利和义务市场管理人员的生活困难补助。[58]
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在这种体制下，追求“两费”收入成为了工商所最重要的工作目标，而岗位责任制进一步强化了这种激励机制，完成“两费”和罚没收入任务成为工商所最为重要也最容易监控的岗位责任，工商所人员相当大的精力都投入到收费工作中去。在访谈中，一名老工商就回忆到：“当时，我们天天在收费，那时又不像现在大家都有钱，我们经常为了几角钱追得农民满街跑，你不凶一点都不行。在农村或者郊区，工商所就是等有集市的时候，去集市收钱，一个工商所管几个乡，一个月跑几个乡，能把管理费收起来就不错了，还能管什么。”[59]广东省工商行政管理局也认为，这时期“绝大部分工商所以收费为主，相当多的工商所执法办案能力低，市场监管力不从心。”[60]
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并且，在专管员制度和驻场管理方式下，各种经费包干、收费包干的责任制侧重于对“结果”的监控，往往将对“过程”的监控权让渡了出去，甚而让渡给在国家相关制度监控之外的协管员，使得驻场市管员、个体专管员以及协管员权力膨胀，下达罚没任务带来的乱收费、乱罚款的问题更加突出。[61]工商所的乱收费、乱罚款成为了“三乱”的组成部分。
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针对这种现象，国家反复发文指出，各地工商所乱设卡、滥罚款、滥收费现象严重，有的未经省、自治区、直辖市人民政府批准，擅自在公路、码头设卡收费；有的以收取生产扶植金、发展基金为名，设卡收费；有的对农民自产自销、个体工商户贩运农副产品，甚至国营、集体商业调拨农副产品，也雁过拔毛，巧立名目乱收费；有的对途经的运输车司机以未带营业执照、营业执照副本为由进行罚款；有的任意扩大市场管理费的收取范围等。[62]
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