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国家规定工商所部分经费从两费和罚没收入返还中开支，这使得工商局对工商所实行“以收定支”的经费管理制度，即工商局根据工商所的经费开支需要，核定收费和罚没任务，并采用一定的提成返还方式来激励工商所完成组织收入任务。这实际上是根据经费需要来收取管理费和进行罚没，从根本上颠倒了工商所的公共职能。1979年，广东省工商局就规定，为了发挥基层人员的积极性，各县市局可下达合理的征收市场管理费的计划，超过计划的可提取百分之二十五到三十作为工商行政市场管理人员的奖金和集体福利。其中百分之四十归基层单位人员集体福利，百分之四十作为基层工商行政管理人员和雇用的征收人员的奖励费，每人每季度奖励费平均不超过二十元，百分之二十由县市局调剂使用，具体奖励办法由县市局自定。[57]1986年，为了调动基层工商所干部职工的积极性，广东省工商局征得省财政厅同意，进一步规定，给予基层工商所适当的经费开支权力，实行市场管理费收入留成办法。据该办法，基层工商所可以从市场管理费总收入中留成10％（余下的90％如数上缴县、市工商局），用于以下开支：50％用于市场的零星修理和零星服务设施的购置；30％用于办公经费不足的补助；20％用于干部、职工的集体福利和义务市场管理人员的生活困难补助。[58]
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在这种体制下，追求“两费”收入成为了工商所最重要的工作目标，而岗位责任制进一步强化了这种激励机制，完成“两费”和罚没收入任务成为工商所最为重要也最容易监控的岗位责任，工商所人员相当大的精力都投入到收费工作中去。在访谈中，一名老工商就回忆到：“当时，我们天天在收费，那时又不像现在大家都有钱，我们经常为了几角钱追得农民满街跑，你不凶一点都不行。在农村或者郊区，工商所就是等有集市的时候，去集市收钱，一个工商所管几个乡，一个月跑几个乡，能把管理费收起来就不错了，还能管什么。”[59]广东省工商行政管理局也认为，这时期“绝大部分工商所以收费为主，相当多的工商所执法办案能力低，市场监管力不从心。”[60]
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并且，在专管员制度和驻场管理方式下，各种经费包干、收费包干的责任制侧重于对“结果”的监控，往往将对“过程”的监控权让渡了出去，甚而让渡给在国家相关制度监控之外的协管员，使得驻场市管员、个体专管员以及协管员权力膨胀，下达罚没任务带来的乱收费、乱罚款的问题更加突出。[61]工商所的乱收费、乱罚款成为了“三乱”的组成部分。
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针对这种现象，国家反复发文指出，各地工商所乱设卡、滥罚款、滥收费现象严重，有的未经省、自治区、直辖市人民政府批准，擅自在公路、码头设卡收费；有的以收取生产扶植金、发展基金为名，设卡收费；有的对农民自产自销、个体工商户贩运农副产品，甚至国营、集体商业调拨农副产品，也雁过拔毛，巧立名目乱收费；有的对途经的运输车司机以未带营业执照、营业执照副本为由进行罚款；有的任意扩大市场管理费的收取范围等。[62]
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在工商所协管员大量增加的情况下，国家还下文要求临时雇用人员不能自行罚没。比如，1981年，针对基层工商人员存在滥用职权、随意罚没、作风粗暴以及个别人收受贿赂、包庇、参与投机违法活动的现象，国家工商行政管理总局明确规定：“临时雇佣的人员只能协助检查。检查站罚没财物，要报县（市）工商局决定，不得自行罚没。”[63]但是，由于这时期并没有存在执法资格认证，更不存在因为执法资格问题可能引发的行政复议或者行政诉讼等制度安排，国家工商行政管理总局的禁令也难以得到贯彻，工商所协管员乱收费、乱罚没的问题持续存在。
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3.利益争夺中的工商所体制稳定
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工商所经济导向的膨胀，使得它成为了各方利益争夺的对象，这是导致80年代工商所体制难以得到稳定的重要原因。1978年后，国家反复强调工商所是区县级工商行政管理局的派出机构，不应下放乡镇，然而，在90年代中期以前，工商所下放乡镇的情况反复出现；有的工商所还成为国家与社会共建机构，人员双方共同派出，管理费收入分成；有的地方甚至还计划将工商所公司化经营。
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1978年9月25日，国务院在《关于成立国家工商行政管理总局的通知》中明确规定：工商行政管理所是县（市）、区工商行政管理局的派出机构。[64]此后，国家还多次重申稳定工商所作为区县级工商行政管理局派出机构的体制。
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1985年，国家工商行政管理局《关于基层工商行政管理所不宜交给乡镇管理的答复》就认为，一些地方工商所交给乡镇管理不妥，要求业务、人财物应当由市、县工商行政管理局直接领导管理。[65]1986年，国家工商行政管理总局在向国务院的工作汇报中，再次提出：“全国九万多个乡镇，工商所只有二万二千多个，现在少数地方有将工商所划归乡政府的，我们意见是不宜下放。”[66]当时分管工商工作的田纪云副总理对此也表态认为：“你们提出工商行政管理所不宜下放的问题，这个本来已经有了个原则说法。如果有的地方要把工商所下放到乡镇、街道，可以向那里的领导汇报清楚。全国两万多个工商所，九万多个乡镇，不是一乡一个所，一个所要管好几个乡的事，工作是综合性的，案子不是按乡办的，集市也不是按乡设的。”[67]1986年广东省人民政府发出《关于基层工商新政管理所归属问题的通知》，强调“在撤区建镇（乡）工作中，凡已经把基层工商行政管理所下方给镇、乡、街道管理的，要尽快纠正过来”，并且明确规定：“基层工商行政管理所是县（区）工商行政管理局的派出机构，担负着基层工商行政管理的各项任务，其人、财、物权都应归县（区）工商行政管理局领导。”[68]1991年，国务院和广东省又再次发文强调不得将工商所下放到乡镇和街道，已经下放到的要收回。[69]
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然而，与国家反复发文强调工商所不应下放相对应的是，整个80年代，工商所下放乡镇以及工商所成为工商局和社会力量共建机构的情况不断出现，工商所体制难以稳定。1984年，在国家撤销人民公社，建立乡镇政府之时，一些地方提出下放企业经营管理权，同时把工商所也下放给乡镇，改变隶属关系。广州市郊区区委就曾要求郊区工商局将农贸市场和个体工商业户下放给区、街道管理，个体工商业户的牌照改由区、街道发放。[70]1986年，在研究加强乡镇政权建设中，一些地方又开始进行下放基层工商所的试点，提出按照行政区划乡建立工商所。1991年，以完善乡镇政权整体功能的名义，又一次提出了下放工商所的问题。
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在国家反复强调工商所体制不应下放的情况下，乡镇街道却仍然试图将工商所纳入其体制内，对于工商所收入的争夺是重要的原因。不仅工商所在追求实现管理费的收入增长、完成收费任务，各基层政府也都想从“两费”中分一份羹。乡镇（公社大队）、街道都试图把工商所纳入其管辖，“两费”收入也就进入了基层政府的财政收入中。在广东，在工商所没有下放的地区，一些乡镇、街道也还自行成立个体工商业管理委员会，收取个体工商业户管理费；有的则明文规定，只有城镇的个体工商业户合作经营组织才归工商行政管理局收取管理费，而农村的个体工商业户则由乡镇企业管理部门收取管理费。与此相对，工商部门则反复强调，“两费”只能由工商部门收取，其它任何部门都无权收取。比如，1985年6月4日广东省工商局就专门发文，指出街道、乡镇收取个体工商户管理费的做法不符合国务院的规定，要求各地对个体工商业户的管理一级收费必须统一由工商行政管理部门负责。[71]
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除了工商所下放乡镇的情况外，工商所还成为各方和工商部门“共建”的机构，工商所人员不仅由工商部门派出，也由市场开办方派出，管理费不仅由工商部门收取，也由市场开办方收取。比如，在广东，1987年，全省管理新建的集贸市场过程中就产生了以下几种工商所建设方式：（1）集资建市场，工商部门统一管理，工商收取市场管理费，对方收取租金。（2）厂方建市场，工商行政管理部门统一管理，收管理费分成。工商局在新建市场设立工商所，所长由县工商局派出，副所长和10来名干部由厂里派出，并自行负担所有人员的工资、劳保福利。工商所按规定收取市场管理费和摊位租金，除支付工商所办公费用外，双方按比例分成。（3）企业建造并经营市场，工商部门进行管理。比如佛山某地，厂房收取租金，工商局派两名干部管理，收取市场管理费。（4）乡政府建设市场，工商部门管理，收入三七分成。市场由工商局主管，执行国家的工商法规，成立市场管理组15人，组长由工商局派任，副组长由乡政府派任，会计员和出纳也分别由双方派任，市场租金和市场管理费统一收取，收入除各项费用（办公、卫生、临工工资）外，实行三七分，乡里分七成，工商分三成。（5）工商部门与镇乡政府联建市场，收入三方分。广州某地，乡出地、镇出工商投资，由工商所统一领导，统一政策、统一管理、统一收费，收入除去市场一切费用开支外，按三方对等比例分成。[72]
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还有的地方还计划直接将工商所公司化，将其包给公司经营。比如，广州增城县就曾计划把下属某镇的市场管理费和打击投机倒把罚没收入交给广州市宏达公司承包10年，镇工商所干部、职工并入该公司，人事管理也由公司负责处理。[73]国家工商行政管理总局也发现，有的省市还对基层工商行政管理部门停止财政拨款，让其自负盈亏，实行企业化管理。[74]在这种激励体制下，下达收费指标，甚而每年按照一定的比例增加，不仅市场管理费和个体工商户管理费的收取难以做到“应收尽收，不该收的不收”，国家很难对于收费标准和范围进行控制，而且工商所似乎演变成了一种类似于“中间人”的经济实体，国家不直接管理市场以及个体工商户，而将它们包干给工商所管理，同时也将“两费”包干给“自负盈亏”的工商所。
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在全国范围内，从1991年《工商行政管理所条例》和1992年《工商行政管理所初级规范（试行）》颁布开始，全国工商所开展初级规范达标，经过几年的达标建设，工商所体制才开始逐步稳定。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、工商所改革：制度建设的路径依赖
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在90年代以后，随着市场经济的发展，在政府职能转变的过程中，工商行政管理部门被定位为“市场监督管理和行政执法部门”。[75]工商行政管理局要求实现从管理集市贸易小市场转变到监管社会主义大市场的职能转变，建设成为“有权威的市场执法机构”。[76]相应的，工商所要实现从管理集贸市场和小商小贩的“市管所”到监管社会主义大市场的“经济派出所”的转变，实现从“专管员”到“经济巡警”的转变，其主要工作要从“一轰二赶三瞪眼、不是没收就罚款”转变到监管市场经济秩序中来。[77]为此，国家推动了工商所两个方面的改革。一方面，国家将工商所经费纳入财政供给，并为了实现这个目标，推动了“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离，将“两费”先后纳入预算外资金两条线和预算内资金两条线管理，推动工商所经费收支脱钩；另一方面，工商所的建设，包括稳定工商所体制、推行工商所人员的正规化、改革市场管理方式、规范行政执法程序等。
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（一）经费体制改革
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虽然经费不足是工商所“吃杂粮”经费体制的根源，但这种经费体制一经确立，即具有了自身的发展逻辑——经费体制变迁中存在的路径依赖使得财政经费的充足也并不能就此改变这种“吃杂粮”的经费体制，“吃杂粮”经费体制衍生的各种问题和产生的各种阻力反过来阻碍了经费体制的改革，使得统治者的改革举步维艰。
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1996年，国家要求将工商所经费纳入财政供给。但是，由于财政部门无法有效监控“两费”和罚没收入，工商部门拥有大量的处于财政预算管理之外的部门经费，因而，财政部门往往仍然对工商所继续实行差额拨款，工商所“吃杂粮”的经费体制并未得到改变。为了深化改革，1998年，国家推行了“两费”收缴和罚没收入罚缴分离，以加强财政的监控。但是，在“两费”预算外收支两条线管理体制下，财政部门希望从“两费”收入中分成的逐利导向和对“应罚则罚”的监控难题，使得收支挂钩成为了许多地方财政部门监控工商部门保障“两费”和罚没收入的手段。财政部门仍然没有提供工商所稳定的财政供给和改变工商所追求经济收入的激励机制。2000年，国家下文要求将“两费”纳入预算管理，并要求进一步深化收支两条线，实现收支脱钩。然而，这些改革是否最终得到落实，财政是否提供工商所稳定的财政供给、改变工商所激励机制仍然有待通过案例研究进一步深入分析。
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1.工商所经费纳入财政供给：“吃皇粮”
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1996年，国家要求将工商所经费纳入财政供给，旨在为将工商部门建设为“有权威的市场管理和执法机构”奠定基础。
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1996年，工商所重新核定编制过程中，为了解决工商所经费保障问题，“促进队伍结构的改善和素质的提高，努力造就一支适应市场经济要求的、有权威的基层执法队伍”，国家规定，重新核定的工商所编制为行政编制，原使用的事业编制一律核销，其经费开支统一列入各级财政供给范围。
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按照规定，纳入财政经费供给的单位是已取得工商所初级规范合格证，并已完成市场办管脱钩任务的工商所。编制的适用范围不包括各地聘用的协管员、县以上工商行政管理局机关及所属事业单位、市场中介服务机构和群团组织的人员。[78]同年，国家工商局印发《工商行政管理所推行国家公务员制度实施方案》的通知，工商所核定的行政编制全部纳入公务员管理，经费由财政供给。[79]
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