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2.工商所人员正规化
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90年代，国家从4个方面来推进工商所人员正规化建设：（1）重新核定工商所编制，将工商所人员纳入行政编制序列，并在此基础上将工商所机构、编制管理权集中在省级（以及未实行省以下垂直的市级）工商部门；（2）推行管办脱钩，将市场服务人员和部分协管员从工商所中分离出去；（3）规范工商所行政执法资格；（4）“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离以及将“两费”纳入预算管理。
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首先，工商所重新核编。1996年，全国工商所统一核定编制，编制内人员纳入行政序列；同时，要求各地停止雇用协管员，留用协管员不能上岗执法。
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1988年中央提出转变政府职能的要求后，国家工商行政管理局根据新的“三定”方案，开始有计划地开展编制调研工作，对地方经济发展状况、工商人员的工作负荷、人员结构状况、身体素质状况、基本工作条件等情况进行了调查摸底。从1992年到1993年，国家工商局与中央编办联合组织进行了工商所人员编制调研，并制定了全系统编制体制课题研究计划，委托7个省市工商局进行调研。调研组的覆盖面遍及219个省市，工作对象从最基层的工商所、个体户到省市管理部门。在此基础上，对江苏进行重点解剖，以苏北、苏中、苏南为三个发展层次，进行测算分析，形成了《关于对江苏省基层工商所核编调查情况的报告》，初步拟定了分类型进行工商所核编的办法。此后，国家工商局又邀集上海、吉林、安徽、新疆等省市工商局，一同研讨工商所编制测算办法，在分类核编基础上，进一步提出以工商所管理业务为基础，参照经济发展状况、人口、民族地域等因素进行核编，确定了工商所核编的基础性方案。之后，开始广泛征求核编意见，要求各地对工商行政管理人员编制进行试算。[107]到1996年，核编方案正式形成，核编的标准是按照人口数、工商业户数、个体和私营企业户数、市场个数计算，在以工商所数核定基数时，考虑人口因素。[108]
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1996年，中央机构编制委员会办公室、人事部、国家工商行政管理局共同发布《关于重新核定工商行政管理所人员编制及有关问题的通知》，经国务院批准，重新核定全国工商所行政编制总数363，338人。“这次重新核定的工商所编制为行政编制，原使用的事业编制一律核销，其经费开支统一列入各级财政供给范围。”[109]
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并且，《通知》规定，编制的使用范围“不包括各地聘用的协管员、县以上工商行政管理局机关及所属事业单位、市场中介服务机构和群团组织的人员”。“各地自行聘用的协管员，要区别情况，逐步予以解聘或清退；确因工作需要一时难以离开的少数协管员可继续使用至1996年底。但这部分人员只应从事劳务性工作，不能顶替工商行政管理人员上岗执法；市场中介服务机构也可从协管员中选用部分人员。今后，各地工商行政管理部门不再自行招聘或使用协管员。”[110]在这次核编的基础上，各地工商所在两年左右的时间里开始人员过渡工作，分批开展国家公务员考录。[111]
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表4—1 1996年工商所核定编制
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数据来源：《人事部政策法规汇编》第19卷，1997年4月，第20—21页。
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在广东省，1997年工商所纳入公务员序列，全省核编26，927人，根据局政策配备3000个左右事业编制，分流4，000人。[112]广州市1996年冻结工商所机构编制和人员。在1998年将市以下垂直改革与工商所编制管理收归市局结合起来，布置工商所核编和纳入公务员编制工作，按照1998年文件核定的编制数，清理整顿工商所队伍。[113]广州市要求，工商所在重新核编后，所使用的专项行政编制要全部用于已经核编的工商所，不得挪作它用，如超出工商所范围，市工商局将会同编制和人事部门收回编制。核编后的工商所，将统一实施国家公务员制度，对新进工商所人员按照《国家公务员录用暂行规定》进行录用。[114]
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其次，市场管办脱钩。市场开办和管理分离后，工商部门不再开办和经营市场，只是负责各类市场的管理，这使得工商所不再负责市场清洁、水电、摊位分配等事务，从而将市场物业管理人员从工商所分离出去。
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1995年7月3日，国务院办公厅下发《转发国家工商行政管理局关于工商行政管理机关管办脱钩的通知》，开始推行工商行政管理部门与市场分离的工作。“办管脱钩”是按照政事分开的原则，把市场物业管理和中介服务分离出来，成立事业性质的市场服务机构，在产权隶属关系不变的情况下进行机构、财物、人员、职能的分离。
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在人员分离方面，在落实机构“三定”方案和工商所定编的基础上，市场管办脱钩将富余人员分流到市场服务机构。由此，将各地聘用的市场服务人员以及一部分市场协管员从工商所分流到了市场服务机构。按照政企分开、精干人员的要求，全国清退了4.7万名市场协管员，把4.58万名市场服务人员从行政执法序列中分离出去。[115]广东省工商系统市场办管分离中，分离市场2824个，分流1.1万人到市场物业机构。[116]在广州市，管办脱钩中共分离了177个市场，市场管理人员900多人。[117]向市场移交的服务人员中录用干部占6.9％，聘用制干部占2.7％，计划外合同制工人占73.1％，计划内合同工人占17.3％。[118]
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再次，规范行政执法资格认证，集中行政处罚权限。执法资格明确了工商所协管员、超编人员和事业编制人员没有行政执法权，从而将他们排除在市场执法工作之外。
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1996年，全国人大颁布《中华人民共和国行政处罚法》，在全国范围内推动对于行政执法资格的清理，通过规范行政执法人员资格认证，进一步促进了工商所人员的正规化。
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根据《行政处罚法》和《广东省〈行政执法证〉管理办法》，申领《行政执法证》的行政执法人员必须是在编的行政执法人员，并且，须经相关法律、法规培训考试，经考核合格，方能申领《行政执法证》。广州市则根据国家和广东省的要求，对全市行政执法队伍进行了为期三个月的清理和整顿，重新明确了全市行政执法队伍的执法主体资格，强调执法队伍中的临时工不得单独执法。在清理和整顿的基础上，对全市近万名的行政执法人员进行岗位培训、考核和审批，对符合条件的重新颁发了“广州市人民政府行政执法证”或“广州市人民政府行政执法监督检查证”。[119]
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2006年6月，工商行政管理部门的行政执法证又进行了新的改革，工商行政执法证的核准与管理权收归国家工商行政管理局，全国工商执法人员统一领取工商行政管理行政执法证。同时，它还进一步严格了行政执法人员资格认定，要求领取执法证的必须是在规定的行政执法岗位的国家公务员，把大量的工商所事业编制人员排除在行政执法人员之外。[120]
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最后，工商所经费体制改革使得工商部门拥有的预算外部门经费减少，工商部门雇用超编人员和协管员的经费也相应削减，促进了工商所人员正规化建设。财政部就指出，由于地方部门的编外人员一般都是依赖于预算外资金供给，因而，将预算外资金全部纳入预算管理，实行收缴分离和罚缴分离，使得地方部门没有额外的部门经费，这必然导致编外人员经费将失去来源。针对这种问题，财政部就规定，在国务院有关部门研究提出妥善解决人员超编问题的办法之前，可采取过渡办法，即在一定时间内财政只安排超编人员的个人经费，不再安排公用经费。[121]
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总之，从下图中我们可以看到，在1998年前后，全国工商所人员编制数和实际在职人数逐步靠近，超编现象逐步改善。同时，协管员数量也大体呈现逐步下降的趋势。
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002年全国工商所人员变迁图
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3.社会控制：工商所市场管理方式改革
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作为政府职能转变的重要组成部分，管办脱钩不仅使得工商部门摆脱了大量债务，清退了市场服务人员，而且推动了工商所市场管理方式的改革，即巡查制的推行。[122]巡查制打碎了市场驻场管理和个体工商户分段专管制，确立了个体工商户和企业分层分类管理。通过巡查制的实施，国家力图克服工商所机构和人员的不足，拓宽工商所管理的范围，扩大工商所的管理权限，推动工商所逐步实现从集贸市场的管理者到监管社会主义大市场的“经济派出所”、从个体工商户的专管员到监管各类市场主体的“经济民警”转变。[123]市场巡查制对于加强国家的社会控制能力、促进国家市场管理目标的实现有积极的意义。
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市场巡查制建立在市场管办分离的基础上。广州市从1996年开始推行管办分离，2001年左右完成市场移交手续。到1996年，广州市经过核准登记开业的各类市场有646个，其中工商部门开办、自己管理的市场231个，工商与其它单位联办、由工商管理的市场24个，企业或社会上其它部门开办、工商参与管理的370个，社会上开办、工商未介入管理的21个。[124]从1996年起，广州市在工商部门开办或者参与开办市场管办脱钩：“按照政事分开的原则，把市场物业管理和中介服务分离出来，成立事业性质的市场服务机构，在产权隶属关系不变的情况下进行机构、财物、人员、职能四分离。[125]2001年，广州市发文进一步推进办管脱钩，要求按照“财随事转，人随事走”的原则实行属地移交，2001年11月10日前完成市场移交交接手续。[126]