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002年全国工商所人员变迁图
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3.社会控制：工商所市场管理方式改革
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作为政府职能转变的重要组成部分，管办脱钩不仅使得工商部门摆脱了大量债务，清退了市场服务人员，而且推动了工商所市场管理方式的改革，即巡查制的推行。[122]巡查制打碎了市场驻场管理和个体工商户分段专管制，确立了个体工商户和企业分层分类管理。通过巡查制的实施，国家力图克服工商所机构和人员的不足，拓宽工商所管理的范围，扩大工商所的管理权限，推动工商所逐步实现从集贸市场的管理者到监管社会主义大市场的“经济派出所”、从个体工商户的专管员到监管各类市场主体的“经济民警”转变。[123]市场巡查制对于加强国家的社会控制能力、促进国家市场管理目标的实现有积极的意义。
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市场巡查制建立在市场管办分离的基础上。广州市从1996年开始推行管办分离，2001年左右完成市场移交手续。到1996年，广州市经过核准登记开业的各类市场有646个，其中工商部门开办、自己管理的市场231个，工商与其它单位联办、由工商管理的市场24个，企业或社会上其它部门开办、工商参与管理的370个，社会上开办、工商未介入管理的21个。[124]从1996年起，广州市在工商部门开办或者参与开办市场管办脱钩：“按照政事分开的原则，把市场物业管理和中介服务分离出来，成立事业性质的市场服务机构，在产权隶属关系不变的情况下进行机构、财物、人员、职能四分离。[125]2001年，广州市发文进一步推进办管脱钩，要求按照“财随事转，人随事走”的原则实行属地移交，2001年11月10日前完成市场移交交接手续。[126]
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在市场管办脱钩的基础上，广州市工商行政管理局制定了市场巡查方案，要求市场巡查以工商所为主实行区域性综合监督管理，对市场主体及其经营活动、交易秩序进行全方位全过程的监督，并具体规定了巡查的职责和实行市场巡查警示制度。[127]巡查制使得工商所的市场管理出现以下三个变化。
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首先，巡查制打破了市场驻场管理和个体户分段专管，为实行分层分类管理奠定了基础。驻场管理的方式要求每个市场都有工商所或者工商所派出的市场管理组，这无疑对工商所机构和人员数量都提出了很高的要求。比如，1998年广东省有各类市场5204个，如果采用一个市场派驻一个市场管理组或者设置工商所的驻场管理方式，广东工商所人员只能对近3000个市场实施监督管理。[128]实施巡查制意味着工商所不在市场内设值班室，不派人员常驻市场，而是由一个巡查组监管数个市场，通过定时巡查来实现对市场的监管。[129]并且，在巡查制中，工商所人员分为内务组、巡查组和办案组。这样就不再由段管员全面负责片区内的个体户的登记、收费、违法违章查处，工商所内部的机构分化将这三者分离，分别由工商所的三个组来完成，由此，使得个体工商户分段专管的体制不复存在。在巡查制的基础上，国家进一步完善市场监管方式，推行分层分类管理，对个体户和企业实行分类管理，根据个体户和企业的不同信用等级来确定巡查的间隔时间和监管重点。[130]
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其次，巡查制拓宽了工商所市场管理范围。在驻场管理和个体户分段专管制下，工商所主要是对各类市场和个体工商户进行管理。巡查制改革力图实现的则是工商所不仅能够监管集贸市场和个体工商户，还能够监管国有、私营、外资企业；不仅能够查处无照经营，还能够监管辖区内的商标、广告、合同等。通过工商所的巡查，对辖区内的市场违法行为进行全面的监管。作为市场管理部门唯一的基层机构，巡查制使得拥有庞大机构人员的工商所在市场管理中可以扮演更重要的角色。
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最后，巡查制扩大了工商所管理权限。工商所监管对象的增加也要求工商所管理权限相应地扩大。比如，根据1991年颁布的《工商行政管理所条例》，工商所只能受理、初审、呈报辖区内个体工商户的开业、变更、歇业的申请事项。[131]2005年，全国工商系统推行个体工商户分层管理，就修改了《工商行政管理所条例》的相关规定，扩大了工商所的工商登记权限：市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局可以依法委托符合条件的工商所对个体工商户进行设立、变更、注销登记和验照。[132]在许多地方，工商所实际上开始承担了包括前置审批在内的各类个体工商登记。在广州，区县局不仅委托给工商所全部个体户的营业执照核准和年检权，而且把企业年检也下放到了工商所。
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4.代理人监控：依法行政和12315建设
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随着国家相关法律法规的建立和完善，工商部门逐步清理执法依据，完善处罚程序，强化内部行政执法监督，建立行政执法责任制；同时，工商部门开始建立庞大的12315申诉举报信息处理系统，加强对于社会申诉举报的回应。
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首先，依法行政的初步确立。从90年代开始，《行政诉讼法》（1990）、《行政处罚法》（1996）、《行政复议法》（1999）、《行政许可法》（2003）等一系列法律法规相继颁布，它们对行政执法的执法依据、执法资格、执法程序、行政复议救济和司法救济途径等进行了相关规定，构成了约束工商所具体行政执法行为的宏观法律框架。
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1990年，《行政诉讼法》颁布之初，国家工商行政管理局就对于1979—1989年间制定发布的216件规章和规范性文件进行了清理，确定先行有效的规章以及规范性文件126件，自行失效和应予废止的90件。[133]此后，又根据《行政许可法》以及其它相关法律对于行政执法依据持续进行清理。1996年10月，根据《行政处罚法》的相关规定，国家工商局颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，作为现行的工商行政管理机关行政处罚程序法，详细地规定工商行政处罚程序，并确立了针对工商行政执法行为的行政复议、行政听证和行政诉讼程序。2004年，全国工商行政管理系统行政复议案件3，156宗，行政诉讼案件1，890宗，行政听证案件2，832宗。变更、撤销、限期履行职责的案件比率分别为12.9％、10.9％和24.4％（详见附录二）。[134]
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同时，根据1995年出台的《商业银行法》，工商部门失去了最为重要的强制手段。《商业银行法》第30条明文规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结、划扣，但法律另有规定的除外”。法律的约束力和效力要大于行政法规，这意味着工商行政管理部门冻结、划拨银行存款权利的丧失。[135]
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其次，工商内部监控制度的建立。在这些法律相继出台后，工商部门开始设立内部案件审核机构，并制定行政执法责任制，建立至上而下的执法监督系统。
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1990年，《中华人民共和国行政复议条例》颁布后，工商部门开始设立法制机构，县区级工商局设立法制科（股），负责工商所行政处罚案件的审核工作。同时，工商所设立法制员，作为工商所内部的执法监督机构。[136]法制机构和法制员对案件的事实是否清楚、证据是否充分、定性是否准确、程序是否合法、文书是否规范等诸方面进行内部审核，审核结束后工商所才能发出行政处罚决定书。根据广东省工商局的统计，从1995年开始，广东省全省各级工商行政管理法制机构共审核案件71，746宗。[137]且错案率逐年下降，1994年错案率为8％，1995年为3％，1996年未发现错案。[138]
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同时，“行政执法责任制”广泛推行。行政执法责任制与岗位责任制思路上一脉相承，它将执法责任分解到具体执法岗位，通过对个人执法情况进行考核，作为年终考核、评比先进、任用干部、奖金发放的重要依据。早在1991年，广州市政府就已经提出了建立行政执法责任制的要求。[139]1998年，广州市政府又下文进一步要求各部门把实施行政执法责任制工作纳入目标管理。不仅考核领导班子的执法责任，将行政执法责任量化到每一位执法人员。[140]2005年，国务院办公厅颁布《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对推行行政执法责任制做了更为细致的规定。
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行政执法责任制有两种考评方式，一是内部考评，各级政府或者上级部门（垂直领导）对所属部门的考核以及部门内部对人员的考核。二是外部考评，《若干意见》规定：“在行政执法评议考核中，要将行政执法部门的内部评议与外部评议相结合。外部评议可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式进行。”同时，各级人大也可以对于执行情况进行检查以及责令改正，人大常务委员会经审议可以依法作出处理决定。[141]
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不管是何种考评方式，行政执法责任制是一种依靠行政机关内部至上而下的监督和责任追究来保证“依法行政“的方式。[142]对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，有限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等几种处罚；对有关行政过错的，有批评教育、离岗培训、调离执法岗位等处理方式。对行政执法部门的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法和要求变更，对外部评议中群众满意程度较低等情况的可以给予限期整改、通报批评或者取消评比先进的资格的处理。此外，违纪的由任免机关、检察机关依法给与行政处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
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最后，12315工商申诉举报系统的建设。消费者投诉和市民举报市场违法案件并不是很新鲜的方法。在1978年前，基层市场管理网络的举报就是国家查获市场违法违章行为的重要来源。但是，与五六十年代相比较，投诉举报不仅是帮助国家实现其社会控制的手段，也是重要的代理人监控手段。
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从90年代中期开始，国家开始积极推行12315专线建设。1996年，国家工商行政管理局发布《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》，规范了消费者申诉受理管辖和程序。[143]从2000年开始，全国工商行政管理系统开始推行12315网络建设，将消费者投诉中心与经济违法举报中心合并，成立12315消费者投诉举报中心。到2000年底，全国基层工商所“12315”消费者申诉举报站有19，281个，几乎全国所有的工商所均具备了“12315”职能。同时，全国“12315”网络横向联动系统开始成形。全国各级工商行政管理机关在商业企业建立“12315”消费者申诉举报电话20，390个，在居（村）委会建立“12315”消费者申诉举报电话41，708个。[144]并且，消费者申诉举报处理的相关程序开始规范。
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2002年，广州市建立了12315维权社会网络和12315维权协作网络。社会维权网络由工商局组建，61家行业协会、大中商贸企业组成；协作网络由市政府组织，工商局牵头，29个政府职能部门组成，通过建立会议制度、案例联络员制度、案件交换制度、情况通报制运作。2002年，广州市这两者处理的12315申诉举报分别为2149、839宗，反馈率为91.2％，78.3％，比建网前上升44％和45％。[145]
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在完善12315消费者申诉举报系统的基础上，广州市改革查处违法案件程序，实行线索管理、立案、调查、审查、核审和执行等工作程序分离制度。工商分局12315消费者申诉举报中心为线索管理机构，负责对市局交办、有关部门转办和辖区内发现的案件线索进行登记、转办、跟踪、反馈，并连同工商所受理的线索，汇总上报市局。在12315提供办案线索的基础上，经检部门和各工商所查处各种举报案件，工商所调解辖区内的消费者申诉。[146]
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