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但是，除了可能存在的腐败以外，影响案件的罚没金额最为重要的因素就是怎样可以执行下去。从案卷中可以看到，工商所扣留当事人的财物价值高，罚没金额也就相应地大。比如，在扣留了某公司一台面包车和财务计算机的案件中，罚没额就相当大；在扣留了某服装商店几件衣物的案件中，罚没额就很小。在实际操作中，工商所一般会让当事人把钱存入银行账户以换回执行了行政强制措施的财物。在案件处罚决定等通过审批后，工商所直接申请将扣留款转为罚没款，这样就避免了当事人拒绝或拖延交罚没款。
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在这种情况下，如果被执行行政强制措施的财物价值比较小，工商所就无法确保受处罚人自觉缴纳罚款并停止市场违法行为。因此，在这样的情况下，工商所也就无法通过行政处罚来实现其市场管理的目标。A工商所所长就反复抱怨说，对于无照经营，虽然各级都反复强调取缔，但是，依靠行政处罚却根本难以做到。因而，工商所会进一步采取断电断水等措施来取缔无照经营。但是，所长抱怨说：“那我们就和居委会商量好，对无照的大排档停电，但他晚上就自己搭上电开了，你怎么办，没有办法。还有村中的小网吧，不是熟人都不开门的，没有办法查。有的你白天上班，人家不开，晚上七八点才开，那你说我为什么不加班，那谁给我加班费。”[19]
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并且，工商所的行政处罚权限不包括吊销营业执照，对于众多市场违法违章行为只能是以罚款结案。而缴纳罚款后，经营户往往可以继续经营。承担不了行政处罚的往往是经营规模和营业额比较小的经营户。对于大的经营户，缴交罚款就如同缴纳了保护费，此后就可以继续经营。因而，工商所的行政执法并不能很有效地遏制各种市场违法经营行为。
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除了行政处罚本身的限制以外，工商所执法还有惧于执法中的暴力冲突。在城中村，工商所一般不会进行单独的行政执法。除了无法执行罚款以外，即便只是采取行政强制措施查封和没收财物，工商所都难以执行，A工商所就遭遇过被村民围堵的情况。2006年12月，广州海珠区工商在检查私宰猪肉时，也遭村委会及村联防队员围攻，13人受伤，4人重伤。[20]工商所对于这类案件的查处一般依靠各种专项整治和综合整治，因为这些整治一般有公安部门的强制力支持。
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（二）行为逻辑之二：“预算目标任务”与选择性执法
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工商所办案能力的有限和执法困难并不是影响国家市场管理目标实现的全部因素。国家要实现其市场管理的要求，将不得不面对代理人监控的问题，以保证工商所人员忠实地履行其市场管理的职责，确保其将国家的意志贯彻到最基层。从代理人监控的角度，我们可以看到，收支挂钩的经费体制对于工商所的市场执法行为有相当大的影响。
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表5—2 广州市工商局A分局2000年1—10月财政拨款情况表
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数据来源：《财政拨款统计》，统计单位：A工商分局，统计时段：2000年1—10月。
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表5—3 广州市工商局A分局2001年1—6月上缴财政返还情况表
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数据来源：《财政拨款统计》，统计单位：A工商分局，统计时段：2001年1—6月
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在收支挂钩的经费体制下，完成收费和罚没任务成为了工商所最重要的绩效考核标准。在积极的方面，这使得工商所为了完成罚没任务而必须履行市场管理的职责，并将行政执法行为建立在日渐规范的行政处罚程序之上；在消极的方面，它又使得工商所追求经济收入的导向依然存在。工商所在可能引发行政诉讼的情况下依然扩大“两费”的收取范围，纵容那些不能带来罚没收入的市场违法行为；同时，工商所在保证“预算目标任务”完成的情况下，还可以有选择性地进行市场执法，从而为各种社会关系的侵蚀让出了空间，也使得工商所执法行为具有相当大的随意性。
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1.“收支挂钩”的持续存在
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广州市工商部门的经费体制中，“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离已经得到实行，“两费”也已经纳入预算内管理。但是，从A工商分局的经费管理中，我们可以看到，工商部门经费管理仍然存在收支挂钩现象，财政部门对工商部门根据工商规费收入和罚没收入情况按照一定比例进行拨款，收支两条线的规定并没有完全得到贯彻。
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首先，广州市实行市以下经费垂直管理。1998年垂直改革后，广州市工商局实行市以下垂直管理，因而，财政经费是以全市工商行政管理系统经费来安排。财政对市工商局安排一定的人员经费，并根据市工商局上缴的规费收入、预算外收入和罚没收入，作出一定的返还。而市工商局则又将经费以及收入任务下达给各区分局，并相应地根据分局人员经费需求和收入完成情况拨付各分局经费。A工商所作为A工商分局的派出机构，其经费由该工商分局根据市局拨给经费统一安排。
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其次，A工商所罚没收入和“两费”实行罚缴和收缴分离。除了极少数的简易处罚外，所有的处罚都要求由工商所开具行政处罚决定书，当事人到银行缴纳罚款。除了集贸市场的“两费”以外，其它全部直接从工商户银行账户划拨到财政专户。集贸市场的管理费依然由两名临时工收取。一般而言，集贸市场管理委员会收取市场摊位月租时，就通知工商所临时工到市场一起收取管理费，临时工同时开具发票，然后在两日内由工商所财务人员将管理费存入银行入库。[21]
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再次，2001年广州市“两费”纳入预算管理前，A工商分局经费相当依赖预算外资金和罚没收入的返还。2001年3月，该“两费”纳入预算管理，但是，仍然存在“两费”和罚没收入的收支挂钩。
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2000年，国家已经下文要求工商所经费纳入财政经费供给，同时，“两费”尚未纳入预算管理。从下图可以看到，此时，A工商分局的人员经费只占该分局全部经费的10％左右。A工商分局罚没收入、规费收入（纳入预算管理）以及预算外资金（包括“两费”）都有财政返还。其中，预算内规费收入和罚没收入上缴财政金库，都有一定的财政返还；而包括“两费”在内的预算外资金纳入财政专户，实行预算外收支两条线管理，其所占比例最大，财政返还比例也最高。
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2001年3月，广州市市场管理费和个体工商户管理费（“两费”）纳入预算内管理，[22]从下表可以看到，“两费”和罚没款依然有一定的返还。2001年3月后，工商部门上缴财政的规费收入大幅度增加。2000年1—10月，上交规费总共才42万元左右，到2001年3月，一个月上缴财政的规费收入已经近48万元，其中，近42万元来自“两费”。这个返还比例并非完全固定。一方面，财政预算支出是一个“非正式”的运作过程，其中各种关系和讨价还价等因素使得财政的经费安排没有完全固定的数目或者比例；另一方面，一般来说，经费返还是以上一个预算周期内的收入上缴情况为基数，按一定进度来安排的，财政主要是保证一个预算周期内，拨给的财政经费总量大致与上一个预算周期持平或者有所增长。而这些经费要根据财政的不同时期的经费状况来具体安排，因而，对于每个月而言，显示出来的返还数量和比例都不稳定。
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从上面这个图表可以看到，不管返还比例如何，A工商分局的经费仍然相当依赖罚没收入、规费收入以及预算外收入的返还。而最终承担组织收入任务的最重要的部门是工商所，因为工商所不仅通过行政执法获得一部分罚没收入，还收取比重最大的“两费”，而工商所的个私协分会则收取大部分区级协会个私协会员的会费，会费属于预算外资金。
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在访谈中，工商局的财务工作人员就说：“工商的职责是打击假冒伪劣等等，而不是去罚钱，如果下达罚没任务，问题就会很多了。但是，一般来说，不管是省局也好，还是深圳、广州上缴财政的罚没款，会有一定比例的返还，（百分之）二十也有，（百分之）三十也有。但是都不等了，还要看财政的情况，如果钱多些，就可能有多一些的返还，都需要谈了。但总的来说，财政会根据我们组织收入任务的完成情况来安排部分经费。”[23]
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从文献和访谈中，我们可以看到，这种收支挂钩在许多其它地方也都同样存在。比如，2004年广东省工商行政管理局考察组在对于华东、华北六省市的调研中就发现，华东六省市“财政部门在安排经费时很大程度上还是考虑工商部门的收入情况”。[24]此外，据河南省企业环境办公室在2002年5月的调查数据，财政部门为减少压力，在预算时把支出与收付款挂钩，当时河南省工商系统80％的经费依然靠收取罚没款来解决。[25]财政部也承认，收支两条线改革仍然需要进一步深化。[26]
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2.维持“收支挂钩”的原因
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