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在这种路径依赖中，如果我们将这种经费体制的产生和发展从其演变的轨迹中分别割裂下来，就难以完整地理解影响工商所经费体制改革的因素，难以把握国家基础权力在1949年后的演变和影响因素。一方面，影响国家基础权力的因素不仅仅在于财政经费的不足，因为随着工商所“吃杂粮”经费体制的确立，其衍生的各种问题使得经费不足不再是阻碍改革的唯一原因。统治者经费体制改革过程中面对的预算外资金和罚没收入的管理问题、地方政府和财政部门对财政收入和部门预算外经费的追求，以及对工商所履行市场管理职责的监控难题等构成了统治者改革的阻力，并规导了统治者改革的轨迹。另一方面，工商所经费体制改革的问题也不能单纯地归结于国家代理人追求经济收入的逐利导向，因为这种体制建立的根源是财政经费的缺乏。正是由于财政经费的不足才使得工商所开始收取“两费”，由此衍生出了统治者取消收费以及推行收支两条线的诸多阻力。
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此外，这种路径依赖还使得我们将国家基础权力演变中统治者和国家代理人扮演的角色相结合。一方面，我们看到统治者对于国家基础权力的塑造作用。在案例研究中，国家代理人的逐利导向并非完全是统治者监控失控的产物，相反，是统治者创设的制度框架或者激励机制的产物。统治者国家建设的努力是国家基础权力发展的推动力量，统治者根据国家建设中面对的包括财政经费不足在内的限制，塑造了国家基础权力。另一方面，我们又可以看到国家代理人对于国家基础权力发展的影响。统治者并非能够操控国家基础权力的演变轨迹，工商所的逐利导向并非是统治者所意欲，也非其不同政策优先度或者相互冲突的政策目标的结果（比如，追求财政收入和实现市场管理目标的政策冲突）。统治者难以根本上改变工商所的经费体制是它难以解决对于国家代理人的若干监控问题的结果，其国家建设的过程不得不面对国家代理人的阻力。
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此外，同样重要的是，这种路径依赖提醒我们，现有的体制遗产对于今后国家基础权力的演变将会发生重要的影响。在对于东欧国家的研究中，研究者已经发现，东欧国家重建中出现的财政问题，并非完全在于经济的衰退带来巨额的财政赤字，更深层次的原因在于原有财政体制转型中路径依赖所带来的诸多问题的交集。这种体制遗产而非经济衰退本身，造成了严重的财政赤字，从而严重影响了国家推行结构转型、经济发展、社会平等和其他社会经济目标的实现。[7]虽然这些国家采用了许多同西方国家十分相似的财政改革，然而，对于选举的考量、利益集团的争夺、政策遗产以及政治制度都限制了这些改革。[8]因而，如何逐步地推动财政理性化改革，如何克服改革的多重阻力，对于今后国家基础权力的演变具有重要的现实意义。
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最后，从统治者国家建设的角度考察国家基础权力的演变，虽然中国的共产体制因素并非是影响统治者国家建设的根本因素，然而，这种研究视角反过来却更加凸显了包括市场管理群众路线、政治运动、教育训导等在内的社会控制和代理人监控方式的独特性。
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在工商所的案例中，市场管理的群众路线并非完全是共产政权的意识形态偏好的产物，它的推行在一定程度上是由于财政经费的不足阻碍了国家市场管理机构向基层的延伸和完善，国家不得不求诉于摊贩组织和基层市场管理网络协助国家市场管理目标的实现。并且，1978年后对于市场管理领域群众路线的逐步抛弃也并没有带来国家基础权力自然而然的恶化或者改善。统治者基层市场管理机构建设中面对的限制，特别是经费体制问题，是更为深层次的影响因素。
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然而，也正是在考察经费体制的基础之上，我们可以更深刻地认识到1949年后新政权国家政权建设的独特性：在统治者面对与其它体制的国家相同的国家建设的困境时，新政权共产体制的特性提供了一种不同的解决思路。
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1949年后，在国家市场管理机构下延的过程中，在基层市场管理机构缺失或者不完善的情况下，公有制经济的确立、市场管理群众路线的推行克服了国家社会控制能力的有限，使得国家能够更好地实现其市场控制的目标，而不必如欧洲国家形成过程中那样不得不求诉于诸如包税人那样的中间经纪人；同时，在代理人监控上，五六十年代国家机构自给自足或者吃杂粮的经费体制并没有带来欧洲国家形成过程中世袭制行政体系的严重陋弊，并没有导致职位的垄断性占有或职权的私有化，也没有出现管理费的承包和承包权的转卖等恶弊。这部分归功于国家初步的正规化建设的努力，包括清退临时人员、集中处罚权等改革，可能更加重要的在于政治运动、教育训导和意识形态约束等独特的毛泽东体制下的国家代理人监控方式。它们在一定程度上抑制了基层市场管理机构的经费体制可能导致的更严重的基层市场管理机构代理人监控问题，在六七十年代相当雏形的行政处罚程序和相当不完善的经费管理体制下，正是这些独特的治理方式产生了相对有效的代理人监控。
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由此，从统治者国家建设的角度考察国家基础权力的演变，一方面，1949年后新政权国家基础权力发展的成就和独特性得以进一步凸显；另一方面，我们也同时可以看到这时期国家社会控制和国家代理人监控成就下潜藏的各种问题。一方面，我们看到90年代以来国家在工商所正式制度安排建设上的发展；另一方面，我们也同时看到国家建设需要更多地发挥包括社会规范、道德约束等在内的非正式制度安排的作用。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、国家基础权力与国家和社会关系的展开
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在对于1949年后国家基础权力演变轨迹和影响因素的分析的基础上，本书进一步探讨国家基础权力如何影响了国家与社会关系的实际展开。
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在社会政治生活中，国家不仅作为有目的和理性的行动者追求特定的目标，并根据其掌有的资源较为有效地实现这些目标，而且作为宏观的制度结构，国家影响了整个社会中所有的团体、阶级对于政治意义的理解和它们政治运作的方式。[9]本书以“国家”为中心，将国家社会控制能力和代理人监控能力纳入到国家与社会关系的分析中，着眼于更为具体的个案分析，通过考察作为国家最末端触角、处于国家与社会最直接的交界地带的工商所与社会的互动，考察国家的社会控制能力和代理人监控能力如何影响了工商所行为的逻辑，并进而影响了社会与国家互动中采取的策略，从而在一定程度上规导了国家与社会关系的实际展开。同时，对于国家基础权力演变的分析也将工商所的行为置于一个变迁和承继的历史场景中，从而使得“国家”的行为逻辑不单是一个静态的行为逻辑。由此，在理解国家与社会交往的行为逻辑的基础上，力图勾勒出国家与社会交往更为丰富的画面。
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首先，随着改革的推进，国家与社会关系发生了改变，这种改变不仅体现在市民社会是否发育成长上，还体现在国家日益丧失其积极操纵和改造社会的能力上。在工商所的案例研究中，新政权在打碎原有社团组织的基础上，推动建立了摊贩组织。摊贩联合会拥有广泛的基层组织和草根组织，并且，它的组织体系并没有完全被纳入政权体系中成为准行政机构。摊贩联合会的组织体系和相对的独立性使其具有了后来个私协不能比拟的组织动员能力，成为国家实现社会控制目标的助手。1962年后成立的小商贩联合会由于国家控制的加强和公有制经济对于其组织基础的瓦解，已经丧失了其原有的组织动员能力，最终被国家解散。但是，基层市场管理网络从1957年建立到“文革”期间一直都是国家市场管理依靠的力量，即便国家仍然面对如何激励和约束它们的双重问题。
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如今，一方面，国家互动放弃了基层市场管理网络；另一方面，由于其缺少独立的基层和草根组织，新成立的个私协已经难以对国家市场管理发挥作用。在相当长的时期，个私协发生了所谓的“运行逻辑的替代”：虽然国家成立个私协的初衷和维持其存在的合理性和合法性的仍然是市场管理群众路线的逻辑，它是国家希望依靠的社会控制手段，然而，它在实际运行中已经偏离了国家的目标，日益变成一个提供工商部门预算外资金的工具，支撑其存在和运行的逻辑与其成立的逻辑已经发生了潜在的转移。在新时期，对于会费的追求使得它开始通过承担一些市场管理职责来吸引会员，但是，缺乏将会员组织起来的组织体系限制了它可能发挥的作用。
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其次，对国家基础权力的分析使我们理解了与社会交往中的“国家”的行为逻辑，并且，正是将国家基础权力纳入到国家行动逻辑的分析中，可以使我们看到国家角色的转变不仅是目标的转变，而且还与其在一定的国家基础权力下“能够”实现的转变密切相关。
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在对广州市A工商所的案例研究中，在国家与社会的互动中，国家社会控制能力和代理人监控能力的现实面貌使得国家扮演了多重角色：它并非只是对于社会压制而不回应的极权主义国家、不只是为庇护关系所侵蚀的新传统主义国家，也非完全忠实履行其社会经济监管职能的监管国家。在国家与社会关系的展开过程中，它有时是隔绝于社会压力的专制者，有时是为社会关系渗透的庇护者；有时是执行市场管理政策的监管者，有时是盈利导向的掠夺者；有时是惧于社会暴力的弱势者，有时是拥有横暴权力的压迫者。
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并且，国家社会控制能力和代理人监控能力的状况为社会通过不同方式影响工商所的行为让出了空间，社会的不同行动者通过逃避、暴力、法律、关系、庇护、投诉、举报等方式来影响国家实现其市场控制的目标，从而使得国家行动者和社会共同塑造了国家与社会互动的丰富画面。
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[1]社会敏感度的增强也是使得工商所存在的问题能够完全暴露出来的原因所在。从档案中可以看到，不仅在文革中，而且在60年代，基层市场管理中都存在各种乱收费，甚至侵犯人权的事例。这些做法虽然在四清、五反中得以反映并受到批判，但是，它们似乎并不像贪污腐败一样成为重点打击的对象，到“文革”时期各种对投机倒把的大批斗、大抄家仍然普遍存在。在强调基层市场管理机构作为市场管理领域的专政机关的情况下，工商所权力滥用的界限是模糊不清的。
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[2]Robert R. Kaufman，“Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，”Comparative Politics，Vol.31，No.3（Apr.，1999），p.357.
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[3]Jacint Jordana and David Levi-Faur，“The Politics of Regulation in the Age of Governance，”in The Politics of Regulation：Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance，eds.，Jacint Jordana and David Levi-Faur.（Cheltenham，UK；Northampton，MA，USA：Edward Elgar，c2004）.
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[4]Francis Fukuyama，“The Imperative of State-building，”Journel of Democracy，Vol.15，No2，p.17.
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[5]Kohli，Atul and Shue，Vivienne，“State Power and Social Forces：on Political Contention and Accommodation in the Third World，”in State Power and Social Forces：Domination and Transformation in the Third World，Joel S Migdal，Stul Kohl Vivienne Shue eds，（Sambridge University Press1994）.
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[6]Wang Shaoguang，“State Effectiveness and Democracy，”Journal of Democracy，Vol.14，No.1（2003），Wang，Xu，“Mutual Empowerment of State and Society：Its Nature，Conditions，Mechanism，and Limits，”Comparative Politics，Vol.31，No.2（Jan.，1999）.
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[7]体制遗产包括了诸多因素，比如，税收改革降低了全民的税收负担，有效的税务机构的缺乏，以及对于国家的不信任，这三者催发了普遍的逃税行为。在开支方面，政策遗产使得政府不得不维持众多社会项目的开支。给基础设施建设、人力资本发展、企业和银行债务的整顿、国家重建以及打碎原有的国家机器等任务都带来了巨大的开支等。
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