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美国总统经济学：美元从谷底到巅峰背后的总统助推力 涉农金融政策调整
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“新政”人士竭尽全力维护失地者和贫困者的利益，联邦政府与农业的全部故事，绝非一两句话可蔽之。
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设立农业保障局。1937年7月22日通过的《银行首脑—琼斯法案》，批准设立“农业保障局（FSA）”，并拨出第一笔贷款1,000万美元（第二年增加到了2,500万，第三年增加到4,000万），用以向农业劳工、小佃农及其他贫困农民提供为期40年、利息3％的贷款，以购买安身之地。申请贷款的人数从一开始就远远超出资金支付能力。贷款人还款很及时，还款率超过97％。农业保障局同样也发放小额贷款，以帮助人们调整债务关系，度过旱涝和作物歉收期；设立乡村合作社，向农民提供必要的生产设备和服务。包括为贫困社群提供全民医疗服务。另有一附带但很重要的服务项目，即农业保障局设在县里的监督人还要教给借款人如何节俭生活，并鼓励他们增加牛奶和蔬菜产量的方法以提高生活标准，同时还有家庭经济顾问指导农妇使用高压锅，教导如何科学制作罐头等。此外，农业保障局还包括161个用以示范或试验的住宅项目，其中有些项目是与居民合作运营的。
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1935至1939年间有125万人获得各种形式的资金帮助，为自力更生打下了基础。到三十年代末，农民从租佃到拥有土地所有权，发生了轻微但清晰的变化，尤其是在南方白人中更为明显。虽然不能把全部功劳归功于农业保障局，但可以肯定地说，农业保障局在这方面的重要作用是无可替代的。
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农民长期贫困的原因。到1940年前后，生活在农村的3,200万人中，挣扎在贫困线上的佃农和季节性劳工数量并不多。绝大多数农户尚能自力更生，没有接受救济，但他们生活并不幸福。在第一次世界大战之后的长期萧条中，农民收入占国民收入的份额从1920年的15％下降到1929年的9％，到1933年变成7％。造成农民贫困的原因有很多：世界性的生产过剩像一把利剑砍中了农民的犁具；1930年通过的《霍利—斯莫特关税法案》；国内大企业的围攻迫使农民在贸易市场中总是买高卖低；资本不足而无法推动农场实现机械化以便跟上大生产；还有气候的干旱和可耕种土壤的损耗。此外，他们还必须面对消费者口味不断变化这一令人困惑的事实。棉农们不得不顾虑的，既有亚利桑那州和加利福尼亚州、东方、南美等新兴农业区出产的廉价产品，还有现代科技带来的合成纤维的出现。至于农民们的饮食习惯，人们可以清楚地看到，谷类、马铃薯和肉类，正在青年一代中流行。
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稳定农产品价格。在农业生产淡季、旺季的交替更迭中，大多数农民总是嘟嘟囔囔地抱怨，认为那些掌控着国民经济的少数人控制了农产品的价格。这种抱怨在胡佛执政和罗斯福执政期间都可以听到。早在胡佛执政期间，联帮政府1929年6月15日通过“农业市场法案”，这是最早的关于稳定农产品价格的提议。联邦成立了“联邦农业局（FFB）”。农业局通过创办农民合作社和金融稳定公司购买和调控剩余产品，以稳定农产品价格，并遏制中间商利润过多。但农业局却错估了两件大事：第一，世界性经济萧条的紧迫性；第二，它倡导的减少产量的口号（“种得越少，赚得越多”）没能改变双手长满厚茧的老百姓的观念，他们仍然为求利益而加紧生产，根本不管自愿控制产量可以稳定价格的道理，结果产量越大，使得价格变得越低。农业局在小麦和棉花上就花掉了3.4亿美元，但结果只是让投机者牟利，一点儿也没能阻挡住农产品价格雪崩式的滑坡。
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1931年，南方棉花产量创下第三个历史最高纪录。农业局拼命地建议：每三行棉株“犁翻”一行。但是，生产过剩的棉花仍然覆盖了肥沃的土地。到1932年夏，棉花卖到5美分以下，小麦50美分以下，玉米31美分。这时候，人们终于意识到了问题的严重性。农业局要求立法，请求政府控制农产品产量，但一切努力都是徒劳。在经历了两年的奔波劳碌后，农业局放弃了努力，并把它收购的剩余农产品当作礼物赠送红十字会。
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典型的农夫——他们坚信治疗贫困病的最好药方是埋头苦干——受大萧条影响，劳动时间更长了，并且是妻子儿女齐上阵。然而，经济收益却让人更加灰心丧气。1932年，大概是美国农民平生最为黑暗的日子，每个人都攥紧了愤怒的拳头。这年夏末，1927年成立于爱荷华州的“全国农民假日协会”，宣布全国农民“放假”，直至农产品价格恢复正常。该协会在脾气暴躁的迈洛·里诺的领导下，包围了康瑟尔布拉夫斯市和来苏市，封锁了交通要道禁止货车出入，并把牛奶倒进下水道。内布拉斯加、明尼苏达、达科他，以及南方和东部的若干地区，也发生了类似的案例。然而，农产品的价格并没有回升，“协会”的反抗很快就平息了。1933年5月初，农民们的困境仍未有所缓解，走投无路的农民投票呼吁进行全国性的罢工，但为给新政项目一个实施的机会，人们在最后的关头取消了这次罢工计划。
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新政人士深深地记住了农业局的经验教训。1933年3月27日，罗斯福总统合并了所有农业信用机构，包括联邦农业局（FFB）、农业贷款委员会（FLB）以及RFC的某些职能部门，组建了农业信贷管理局（FCA），其主要意图是帮助负债农民通过比例方式缩减抵押贷款并支付利息。随着经济复苏，FCAD帮助农民将1936年3月10日之前一年内丧失抵押品赎回权的贷款降至20％，而与之对应的1933年，这个比例是39％。
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1933年5月12日。“农业调整法案”（AAA）开启了农业经济的新纪元，该法案俗称“三A”。为了提高农产品价格，该法案对基本农产品规定出“合适的产量”，先规定了七种：小麦、玉米、棉花、猪、稻米、烟草和牛奶制品；后来在政策压力下，又增加了另外九种农产品。凡是自愿和政府结成伙伴关系减少产量并因此提高农产品市价的农民。都会得到一份和他的限产配额相关的“补偿利润”。那些比小生产者反应敏捷的大规模种植者，以及比文盲有头脑的人们，都纷纷追逐这个项目。1933年初夏，农业部派代表深入到数百万农民中，鼓吹控制农作物产量的好处，直到太多的农民服从此劝告而使得众人不安。当人们普遍认识到市场问题比生产方法更重要时，这一集体行动在农业社区兴起。
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AAA似乎要把他们的新信念提高到夸张的高度来检验，它要求几百万生产者违背常理和本能，去亲手毁掉自己的劳动成果。1933年夏，南方棉农正准备在4,000万英亩棉田上获得一次大丰收，这意味着在近几个收获季节囤积下来的库存中再添加1,600万个棉包。此时阻止棉花种植已经来不及，但AAA派出了主要由自愿者组成的22,000名代表团，劝说棉农毁掉25％的棉田，农民将获得每英亩6至20美元的现金补偿。协议达成后，人们毁掉了1000多万英亩棉田。
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有新闻媒体报道说，南方的骡子已经被驯服。它们习惯在两行棉株之间的空地行走，拒绝拉着犁直接踩到正在生长的棉株上。骡子的主人第一年还比较驯服，但事实证明第二年他对“签约限产”也表现得顽固不从——物价正回升，他希望得到利润，国会不得不在1934年通过了《银行头脑棉花控制法案》。该法案规定，凡超出种植配额的纤维制品，将被课以重税，这一强制措施被引入AAA中；它的姐妹法案《克尔—史密斯烟草控制法案》，对南方另一种原材料的生产过剩也课以重税，于1933年采取过类似的“犁翻”措施。
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1933年，小麦因为面临歉收而免遭毁灭，但在玉米种植区和养猪区，由于两美元一头猪的灾难性价格，以及玉米将在次年减产的事实，决定了600万头小猪和种母猪未能逃脱厄运。农业部长亨利·A．华莱士写道：“可以事先得出结论：公众讨厌屠杀小猪崽这样的计划。”华莱士曾在爱荷华州某农业杂志任编辑，后来放弃共和党纲领，而追随了新政。虽然他视主动销毁农作物为“对人类文明所作的骇人听闻的注脚”，并发誓绝不让这种事重复发生，但他还是意识到形势令人绝望，并为这仅有的补救措施寻找根据。新政人士认为，相比1930至1932年间曾导致数百万工人过剩的工业政策，现在更应该实行农业限产。
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在这次猪类大屠杀中，屠宰出1亿磅肉由政府出资腌制，通过“联邦剩余救济公司”发放给失业家庭。同年秋天，该公司收购了1.6亿蒲式耳（每蒲式耳容量等于八加仑）小麦，磨成面粉以救济品方式发放出去。1934年，该公司在24个遭受旱灾的州里收购了700多万头牛。虽然被“犁翻”过的棉田没有什么作用，但联邦政府把库存的棉花加工成被褥和服装用以救济失业者。截至1935年底，该公司支出3亿美元用于此类项目。
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1939年5月，纽约州的罗彻斯特市开始实施“食品券计划”，该项目到1940年末传播推广给全国100多座城市，其目的在于收购过剩的水果、蔬菜、猪肉、黄油和鸡蛋，分配给贫困人口。其方式是：接受救济的人每购买一张价值1美元的橙色券，就可以免费得到一张价值50美分的蓝色券，然后凭蓝色券到食品店换一份当时被定为“剩余农产品”的商品。食品店收到的蓝色券最终被政府有价赎回。与之类似的“棉花券计划”一直是地方性项目，于1940年5月在孟菲斯市开始实施。反对AAA法案的人们，总是忘记政府处理剩余农产品的种种方法，而只是咬住AAA的财政补助政策和统一管理政策不放，并一再指责它在1933年对农作物采取的破坏性刈割。
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1936年初，最高法院的一份裁决给AAA带来了不利的影响。一些农民包括偏远林区的传教士认为，控制农作物产量就像控制人类生育一样不道德，并把1934年的气候干旱视为是上帝对人们犁翻棉田之罪的惩罚；大多数人嘲笑最高法院关于“州权”的说法，人们反诘说市场、大风和洪涝灾害是否会尊重各州的分界线。有两位社会学家抽样调查了96个农业社区，仅有一个社区能“平静地”接受司法废除。考虑到农民对土地的感情，国会于2月制定了《土壤保护和国内农作物种植分配法案》，取消农产品加工税——最高法院对此表示反对，将工作重心从限制农作物产量移到保护土壤上来。政府鼓励农民减少种植棉花、玉米、小麦、水稻和烟草等损耗土壤的农作物，改种豆类、牧草和绿肥作物，这样还可以获得政府补偿；还鼓励人们以科学的方法修梯田、耕种和施肥。
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但这些新计划仅仅起了立法层面的权宜作用，它以间接方式试图解决农产品过剩问题，其效果却经不起考验。它直接导致了1937年农作物更大的丰收和价格继续回落，它解决过剩问题的间接途径被证明是不充分的。许多农场主都盼望总统能在与司法部门的矛盾和智斗中获胜。1937年初秋，罗斯福提出的“填满最高法院”的计划暂时失利，他开展了一次以宣传政治观点为目的的巡回旅行，在玉米种植区和西部地区宣传限制农作物产量，宣传水利灌溉、土壤养护、水力发电的价格。听众们戴着宽边帽和太阳帽，身着节日盛装或者牛仔裤，一位亲临现场的听众，亲耳听到人们称罗斯福为“我们的总统”、“自林肯以来最伟大的总统”。一位保守派报纸编辑发牢骚说：“‘我们的总统’在政治学中可是个新事物呢！一些农民、还有我认识的某些人，认为罗斯福属于他们——也许他们还真说对了。”
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罗斯福这样做的好处，与获取选票有密切的关系；农民这里的情形跟失业者那里并无不同——他们都愿意把选票投给罗斯福。有谁能把关注农民与关注选票分得一清二楚？农业经济学家约瑟夫·S．戴维斯质疑这一观点，他写道：
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尽管管理部门的动机相当纯洁，但仍然包含着些许的腐败；这是因为，当农民的收入依赖于政治措施，并越来越少地取决于他们的产品和劳务对社会产生的经济价值时，政策确实深深地影响着农民手里的选票。
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1938年2月，总统和他的幕僚们终于推动立法机关通过了一项姗姗迟来的方案。新的《农业调整法》再次返回到农产品产量调控这一老问题上，同时继续对遵守这一政策的农民们给予补偿。国家对小麦、玉米、棉花、烟草和稻谷等农作物播种面积的规划，设定在能满足国内消费、对外出口和粮食储备的水平上。农民可以自愿遵守这种规划，但政策层面会以巧妙的方式对遵守者予以鼓励。因为那些不按政府规划的配额而超额种植庄稼的农民，不得领取“平价补偿”，也不能按照合作社成员所享受的优惠利率得到商品贷款（以政府储藏的剩余产品为基础）。为了抑制小麦、玉米、棉花、烟草和稻谷这五种农产品在市场上的过剩，在价格上升至（或高于）“平价”——即这几种农产品在1909至1914年的正常价格——之前，所涉及的生产者对销售配额投票，三分之二的得票即予以批准通过，然后分摊给所有农户，违者者将受到处罚。与此同时，好年成所导致的剩余产品不能再贸然地投入市场，也不能销毁或者过分大手大脚地用以救济，而是统一储藏起来用以应对未来粮食短缺。华莱士部长梦寐以求的“常平仓”得以实现，它是一个调控供需平衡、把不同年景联结起来的“蓄水池”。截至1940年，约600万农民参与到这一计划中。因此，这些粮食储备对满足被战争蹂躏的世界的需求来说，其意义非同一般。
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农产品数据
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在“维生素运动”推动下，柑橘类水果的人均消费量在1920至1940年间几乎翻了一番。到1940年末，由于健康教育的传播和城镇居民日渐热衷易消化的饮食，乳品行业销售额高达1,355百万美元，超过各品种肉类，也远远超过了农作物销售额。与之相似的是，蔬菜的种植和销售也利润大增，因为普通家庭多汁蔬菜的消费量达到50年前的两倍。
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