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1704481291 会议最后作出决议:预备立宪期为10年或15年;大体仿效日本,废除现行督抚,各省通过改革官制,设立新型督抚,权限与日本府县知事相当;财政权、军事权,从各省收回到中央;中央政府的行政组织原则,与日本的现有体制相等。[31]会议决定“次日面奏两宫,请行宪政”。
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1704481293 御前会议结束后,袁世凯马不停蹄地回到天津。1906年8月29日,袁世凯委派天津知府凌福彭和金邦平筹办天津府自治局。八国联军撤出天津后,凌福彭随袁世凯接收天津,并到日本考察后创办了直隶工艺总局,成为袁世凯的心腹;金邦平毕业于日本早稻田大学政法科,是袁世凯的洋务文案和北洋常备军督练处参议,袁夸赞其“才识明通用,安详谨饬”,“志趣纯正,才识闳通”。[32]
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1704481295 预备立宪就是调整未来权力格局的过渡期。御前会议决定仿日本政治体制改革,地方自治的试点成功将决定该地方督抚未来在权力中枢的地位。袁世凯要求自治局“招募在日本留过学者、从法政学校毕业者及官绅入局”,他还特别强调“此次法政毕业官绅即均调派任使,俾资练习,分赴各属会同地方官办事;另选学识最优者在局参议佐理”。自治局成立后,14名管理干部都是有一定功名的官绅和绅商,超过一半的人曾到日本留学或考察。[33]
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1704481297 袁世凯对天津的自治极其重视,他的目的非常明确,就是为了能在立宪的时候占据领导地位。袁世凯要求“所有章程节目参以本国风俗分别缓急妥议施行”。他在对自治局的官员们训话时强调,“此为他日宪政先声,至关紧要”。[34]
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1704481299 天津自治局很快出台了《天津县地方自治公决草案》,袁世凯亲自划定自治应办、议协和监察事项范围,在筹办之事中加入四乡巡警、小学堂及宣讲所。作为全国第一部具有法律效力的地方自治草案,在袁世凯的亲自主持下,经过了19次的修改。袁世凯告诫自治局的官员:“此次试办地方自治,为从前未有之事,凡在官绅,务必和衷共济,一秉大公,以为全省模范。”[35]
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1704481301 御前会议期间,无论是瞿鸿禨还是铁良,均以民智未开为由,希望立宪推迟。袁世凯将天津自治升级为预备立宪期间的试点,要求天津县议事会要以“准备地方自治为宗旨”,培训劝办人员,在全县以及直隶全省宣传和普及地方自治的知识,“以期家喻户晓,振聩发聋”。袁世凯对推行进度、规模、方式方法等进行了十多次批示。[36]
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1704481303 《新官制改革案》逼得太后要跳湖
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1704481305 1906年9月1日,光绪皇帝签署了“仿行宪政”的命令,宣布中国将“仿行宪政”,做到“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”,“以立国家万年有道之基”。命令中提出,现在“民智未开,若操切从事,涂饰空文,何以对国民荫昭大信”。根据御前会议的决议,宪政改革决定“从官制入手”,“将各项法律详慎厘定”,“广兴教育,清理财务,整饬武备,普设巡警,使绅民明悉国政”,“以预备立宪之基础”,命令对立宪期限要“视进步之迟速”而定。[37]
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1704481307 光绪皇帝的命令一经昭告天下,清政府执政精英中的保守派也不得不面对一个现实,只有宪政才是清政府立国的万年之基,对抗宪政者,将是改革的淘汰者。改革意味着利益重组,清政府执政集团找出民智未开这个理由,为中央与地方督抚、清政府权贵与汉族权臣、清政府执政集团内部、立宪派官僚内部的利益博弈留下一个“预备立宪”的空间。
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1704481309 在第一天的立宪御前会议中,地方督抚唯有袁世凯一人,可谓督抚执宪政之牛耳者。盛宣怀安插在京城的坐探很快发现,在袁世凯的天津自治试点中,参与者多数是有留日背景的士绅和社会名流。袁世凯这么做一方面是为涌向城市的基层精英提供参政议政的空间。而且这种借助社会力量弥补地方政府管理不足的自治,为直隶辖区的社会稳定提供了治理范本。更重要的一方面是,袁世凯以得预备立宪、地方自治等方面之先机和在全国的示范性,为立宪后自己能够进入权力中枢捞取重要的政治筹码。
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1704481311 1906年9月4日,慈禧太后在颐和园召开官制改革编制大臣会议。
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1704481313 官制改革编制大臣会议的名单中除了考察大臣载泽、军机大臣与各部尚书外,袁世凯成为唯一的地方督抚代表。由此不难看出,袁世凯在天津未雨绸缪的自治试点已经得到慈禧太后的首肯。9月6日,编制馆设于恭王府的朗润园,张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊派出的代表作为参议进驻编制馆。袁世凯举荐了一大批有日本留学经历的精英进入起草、评议、考定、审定委员会。[38]
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1704481315 袁世凯成了编制馆的实际控制者。他很快拿出了一份《新官制改革案》,明确撤销军机处,建立责任内阁制。改革案规定内阁由总理1人,副总理2人,各部尚书11人组成。责任内阁“辅弼君上,代负责任”,“凡用人、行政一切重要事宜”,均由总理大臣“奉旨施行”,并有“督饬纠查”行政官员之权。责任内阁保证“立法、司法、行政各有责任,互不统属”。
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1704481317 改革案讨论会在朗润园召开,作为会议的主持者,奕劻是清政府执政精英中最老成持重的领袖级人物,他将是内阁总理的内定人选。在讨论改革案时,奕劻站到了袁世凯一边。军机大臣荣庆只能专管学部,铁良出任副总理就意味着要交出财政权和兵权。铁良立即将矛头对准了以袁世凯、张之洞为首的地方督抚,“立宪非中央集权不可,实行中央集权非剥夺督抚兵权财权,收揽于中央政府则又不可。”
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1704481319 官员们正在朗润园激烈交锋时,一大群太监跑到颐和园,齐刷刷地跪在慈禧太后面前号啕大哭,原因是《新官制改革案》作出了裁撤内务府的提案。内务府是太监的家,一旦内务府裁撤,则意味着这个已经存在千年之久的特殊群体将无家可归。太监们的号啕大哭令清政府宗室王公们热血沸腾,他们立即攻击崛起的汉族官僚集团。慈禧太后寝食俱废,非常无奈地抛出一句话:“我如此为难,真不如跳湖而死。”[39]
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1704481321 在太后发出“跳湖而死”之无奈的背后,体现出的不仅是一个王朝的疲惫不堪,更是一种体制的疲惫。这边慈禧太后欲跳湖,那边在朗润园的辩论会上,载泽弹劾袁世凯“假立宪以粉饰虚文,借改官制以驱除异己”,而年轻的醇亲王载沣在跟袁世凯辩论时“强词驳诘,不胜,即出手枪”,载沣的手枪顶在袁世凯的胸前,厉声喝斥袁世凯:“尔如此跋扈,我为主子除尔奸臣!”[40]
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1704481323 天津的试点让袁世凯掌握了组阁的筹码,可是朗润园的手枪让袁世凯出了一身冷汗。清政府执政集团企图通过推动宪政以保皇权永固,可是改革案的讨论已经闹得满城风雨。各种利益集团的冲突在不断加剧,政坛的动荡令慈禧太后疲惫不堪,袁世凯很快就失望地看到慈禧太后的“五不议”:第一,军机处之事不议;第二,内务府事不议;第三,八旗事不议;第四,翰林院事不议;第五,太监事不议。
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1704481325 袁世凯放权,以退为进
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1704481327 袁世凯决定转移战场。
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1704481329 1906年7月31日,日本成立了关东都督府,作为在南满殖民统治的工具,美国人对此相当愤怒。因为在日俄战争之前,日本向美国承诺“愿在满洲维持门户开放”,美国大力扶持日本战胜了俄国,可是战后日俄突然结盟,“保护两国在南满势力”,[41]日本对美国的承诺成了空头支票。美国不甘心被日本排挤在东北权益圈之外,决定转移联合目标。
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1704481331 东北是清政府执政集团的根据地,一直实施军府制度,在黑龙江、奉天、吉林各省设将军,将军之下设副都统、总管、协领等,分为驻防和民政两个系统,两者属于各不相辖的管理机构。“事权不一,政令歧出”,导致军政管理一片混乱,给以日本、俄国为首的列强可趁之机。袁世凯看出了东北的政改机会,必须建立多元功能及制度化的官僚行政组织,才能确保帝国在东北的利益。[42]
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1704481333 1906年9月,在袁世凯的运作之下,中央准备在东北实行立宪国家试点。慈禧太后特派商部尚书载振、民政部尚书徐世昌前往东北以查办事件为名,实地勘察。慈禧太后在派遣命令中对根据地东三省的“民物凋残”痛彻心扉,“深宫惓怀民瘼”,“弥深廑念”。慈禧太后对根据地的立宪改革试点作出重要批示,“该省当兵燹之余。亟应培养元气。固植根本”。[43]
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1704481335 3个月后,载振、徐世昌东北考察团在提交的考察报告中提出,“东三省比岁以来,叠遭变故,创巨痛深,为二百余年所未有”,“事势至此,犹不亟图挽回之术,则此后大局,盖将无可措手”。现在,中国对东三省“拥领土之虚名”,日俄“攘主权之实利”。报告毫不客气地指出,东三省“旧时行政官已无效力”,必须进行官制改革。[44]
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1704481337 1906年11月6日,中央颁布了新官制。新官制令袁世凯相当失望,11个部委的13个大臣、尚书中,满人占7席,汉人仅占5席,蒙古人占1席,尽管外务部尚书由汉人担任,可外务部尚书之上又设有管部大臣和会办大臣,均由满人担任。清政府执政集团打破了以前“满汉平衡”的游戏规则,重用满族官僚,崛起的汉族官僚集团的心理平衡立即被打破。
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1704481339 两天后,袁世凯向慈禧太后提交了辞职报告,除直隶总督以外的八项兼职全部辞去。更让清政府执政精英们意想不到的是,袁世凯主动交出北洋六镇中的一、三、五、六镇兵马,交归陆军部指挥,自己只掌握第二、四镇,因为“直隶幅员辽阔,控制弹压须赖重兵”,所以仍须由自己掌握。同时,袁世凯以检阅新军南北秋操为名请调出京,以避清政府执政精英之锋芒。
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