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东北是清政府执政集团的根据地，一直实施军府制度，在黑龙江、奉天、吉林各省设将军，将军之下设副都统、总管、协领等，分为驻防和民政两个系统，两者属于各不相辖的管理机构。“事权不一，政令歧出”，导致军政管理一片混乱，给以日本、俄国为首的列强可趁之机。袁世凯看出了东北的政改机会，必须建立多元功能及制度化的官僚行政组织，才能确保帝国在东北的利益。[42]
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1906年9月，在袁世凯的运作之下，中央准备在东北实行立宪国家试点。慈禧太后特派商部尚书载振、民政部尚书徐世昌前往东北以查办事件为名，实地勘察。慈禧太后在派遣命令中对根据地东三省的“民物凋残”痛彻心扉，“深宫惓怀民瘼”，“弥深廑念”。慈禧太后对根据地的立宪改革试点作出重要批示，“该省当兵燹之余。亟应培养元气。固植根本”。[43]
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3个月后，载振、徐世昌东北考察团在提交的考察报告中提出，“东三省比岁以来，叠遭变故，创巨痛深，为二百余年所未有”，“事势至此，犹不亟图挽回之术，则此后大局，盖将无可措手”。现在，中国对东三省“拥领土之虚名”，日俄“攘主权之实利”。报告毫不客气地指出，东三省“旧时行政官已无效力”，必须进行官制改革。[44]
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1906年11月6日，中央颁布了新官制。新官制令袁世凯相当失望，11个部委的13个大臣、尚书中，满人占7席，汉人仅占5席，蒙古人占1席，尽管外务部尚书由汉人担任，可外务部尚书之上又设有管部大臣和会办大臣，均由满人担任。清政府执政集团打破了以前“满汉平衡”的游戏规则，重用满族官僚，崛起的汉族官僚集团的心理平衡立即被打破。
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两天后，袁世凯向慈禧太后提交了辞职报告，除直隶总督以外的八项兼职全部辞去。更让清政府执政精英们意想不到的是，袁世凯主动交出北洋六镇中的一、三、五、六镇兵马，交归陆军部指挥，自己只掌握第二、四镇，因为“直隶幅员辽阔，控制弹压须赖重兵”，所以仍须由自己掌握。同时，袁世凯以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避清政府执政精英之锋芒。
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袁世凯远离北京还有一个重要的交换条件：东三省自治。
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东三省成了日俄控制区，清政府执政集团相当的难堪。袁世凯的政治盟友、换帖兄弟徐世昌警告：“东三省之安危存亡，非仅一隅之安危存亡而已，中国前途之交替，实以此为枢纽。”很快，慈禧太后任命徐世昌出任东三省总督，希望徐世昌“慎选廉吏，广辟利源”，在东三省进行官制改革，“各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广”，“以树新政之风声”。[45]
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东三省成了地方官制改革的国家试点区。除了东三省总督由徐世昌担任外，在中央的三省行政长官任命名单中，在朝鲜就与袁世凯相识，对袁世凯唯命是从的唐绍仪出任奉天巡抚；袁世凯曾经向慈禧太后举荐，为其写下了“近畿循史第一”好评的朱家宝出任吉林巡抚，遗憾的是，朱家宝未到吉林，袁世凯的幕僚陈昭常接替朱家宝出任吉林巡抚；唯袁世凯马首是瞻，直接认袁世凯为干爹的段芝贵出任黑龙江巡抚。袁世凯名义上退出中央，但北洋集团实际上垄断了东三省的官场，北洋集团成了地方官制改革的先锋。
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改革现场：晚清经济改革始末 风云诡谲的丁未政潮
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盛宣怀又一次密谋入主轮船招商局
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远在澳门的郑观应收到了盛宣怀的密电。
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“徐雨翁（徐润）因其子洋布亏折数十万，将要自退。”盛宣怀在密电中告诉郑观应，袁世凯将轮船招商局收归北洋后，任命徐润为总办，可是徐润的儿子做生意巨亏，现在徐润有隐退之意。“回念从前创成此局，谈何容易，岂能听其溃败耶”？盛宣怀觉得轮船招商局要想持久不败，“断不可归官场经理，惟有全归商办之一法”。[46]
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盛宣怀觉得时机已经成熟。光绪皇帝签署了预备立宪命令后，中央官制改革重组了商部，主管工商实业的部门已经重组为农工商部，部长为奕劻的儿子载振。农工商部新规定，允许企业商办注册。盛宣怀给郑观应的密电中提出：“将轮船招商局改归商办，赴部注册，如有应禀之事，与部直接，毋庸官督。”盛宣怀决定通过商业与政治手段，让轮船招商局摆脱袁世凯的控制。
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陶湘，江苏武进人，盛宣怀的同乡。1902年，盛宣怀举荐陶湘出任京汉路养路处机器厂总办，陶湘由此成为盛宣怀的心腹。1906年，北京召开立宪御前会议期间，陶湘一直在京逗留，成为盛宣怀的京师坐探，他不断以《齐东野语》为暗号，向远在上海的盛宣怀传递京师情报。历次御前会议、官制编制馆会议、政治派系联络斗争等敏感信息，陶湘均在第一时间传达给了盛宣怀。
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陶湘还给盛宣怀传递了一个非常重要的情报，军机大臣瞿鸿禨与袁世凯暗斗汹涌，瞿鸿禨抓住袁世凯“欲乘机行责任内阁制，俾奕劻以总理大臣握行全权”的政治目的，多次“短袁于太后，谓其专权跋扈”，并提醒慈禧太后，“袁世凯热衷于设立责任内阁，祸心弥天，万不可批准。”1906年11月6日宣布的中央官制命令证明，慈禧太后“采鸿禨之议”。[47]
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军机处得以保留，袁世凯未能如愿坐上内阁副总理的位置，相反瞿鸿禨接替了袁世凯的位置。官制命令宣布后，袁世凯自动辞去除直隶总督之外的所有职务。慈禧太后立即批准了袁世凯的辞呈，盛宣怀由此判断，慈禧太后开始疏远袁世凯。
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北京的政治风气给了盛宣怀夺回轮船招商局的信心。更重要的是，现在轮船招商局的股东们对北洋已经忍无可忍。1903年至1906年，“四年之内，产业既有减无增，公积亦有少无多”，“亏空百万，局势日颓”，可是袁世凯毫不在意股东们的利益，除了让轮船招商局大宗认购北洋公债外，“北洋提去用款每年数十万”，“各股东畏官如虎，敢怒不敢言”。[48]
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袁世凯太缺钱了。开平煤矿被英国人侵占，津沪电报局又是个烧钱的工程，成不了北洋集团的提款机。他在天津搞地方自治试点，经费只有盐商振德黄家的报效银8万两和罚款银5500两，尽管有大批留学日本的精英加盟，但有经济实力的新型绅商依然袖手旁观。只有轮船招商局每天都有大量的现金流入，自然成为袁世凯的小金库。
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中央官制改革命令发布后，盛宣怀开始密谋轮船招商局去“官督化”，“应照商律，即由各股商公举总理、协理、办事董、议事董。”盛宣怀在给郑观应的密电中称：“如蒙大部批准，年内即由商股公举总、协理及各董事，自明年正月起即归商办，届时必须预先电请各省埠股商公举代表，到沪会议一切章程，以符公理而救危局。”
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1907年3月4日是轮船招商局一年一度的股东大会，作为轮船招商局的大股东，盛宣怀希望郑观应能够动员香港其他股东，在股东大会上联手驱逐北洋的官方代表。1907年2月14日，正月初二，郑观应给盛宣怀回电，在电报中谦卑地自称“门下士”，详细汇报了自己动员香港股东的细节，说轮船招商局香港总办卢冠廷愿意站在盛宣怀一边。[49]
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盛宣怀担心光凭卢冠廷一个人的力量不足以影响香港股东，于是秘密派遣好友温宗尧回香港动员，希望能联合广东、香港的股东一起抵制袁世凯的代表徐润。徐润在1883年金融危机中被盛宣怀清理出局，袁世凯此次派遣其出任轮船招商局总办，徐润对袁世凯的知遇之恩感激涕零，他万万没有想到盛宣怀再次出手了。
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万事俱备。1907年3月4日，徐润在香港杏花楼召集股东大会。盛宣怀万万没有想到，以广东潮州巨商张振勋为首的股东突然参加大会，张振勋总股本高达8000多股，[50]一举超越了温宗尧、郑观应在香港召集的股份。张振勋尽管是通商银行的董事，却因为在直隶辖区进行了大量投资而跟袁世凯的关系更亲密。
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1907年的香港股东大会否决了江浙股东的提议，通过了由轮船招商局“现任总办、会办遵照公司律报商部注册，无须另派股东及被人专任注册事”的决议。股东大会导致江浙商帮与广东商帮在轮船招商局的对立公开化。因张振勋久居香港、南洋一带，江浙商人便将其视为“港商”，盛宣怀对张振勋这样的“港商中阻”[51]相当愤慨，他很快意识到，以自己的政治力量远不是袁世凯的对手，必须借助第三方势力对抗袁世凯。
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