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那一年凤阳县普遍减产30%以上，但小岗村在单干以后不仅没有减产反而增产了30%。一个增加30%而一个普遍减产30%，效果非常明显。故事传到当时的安徽省委书记万里那里，万里感到奇怪，就到当地考察，问了几句以后，生产队长不得不老实招认自己犯了一个错误，即把地包到各家各户。万里同志是一个真正的社会主义革命家，他说社会主义革命就是要增加生产改善人民的生活，也就是后来小平同志所说的“三个有利于”。万里告诉他们，只要能够增加生产的就是社会主义。后来，万里向小平同志汇报说，小岗村把地分到各家各户后效果非常好，应该给予肯定。1980年，中央表示允许那些“吃粮依靠返销、生产依靠贷款、生活依靠救济”的“三靠队”以及那些非常贫困的地区把地包到各家各户，使得农民自发的制度变迁有了政策的支持得以固定下来。
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（三）政府与制度变迁
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安徽小岗村的制度变迁是一个先出自自发，然后政府事后追认的过程。大部分人都是理性的，由于第一个来推动制度变迁的人至少要付出可能的成本，所以大家都不想去当第一个吃螃蟹的人。这样一来，自发的制度变迁很难在速度上达到最优，以致在机会到来的时候没有办法把握住。因为制度是一种集体行动（collective action），是集体行为的决策过程，所以自发的制度变迁要想成功，通常必须有所谓制度企业家——一个社会里的积极分子来推动。积极分子看到机会，然后花时间来说服其他人，或是自己冒一定的风险率先这样做。制度企业家通常会付出一些成本甚至要冒一定的风险，因此往往需要有一定的报偿。比如说他在政治上有所企图，他做了好事，获得了一定的声望，下次选举或是下次政治变动的时候，他就会变成一个领袖。但是制度企业家是否会出现并没有一定的规律。既然制度变迁本身是一个集体行为，就有可能出现所谓的“搭便车”问题，那么政府就可以发挥一定作用来克服这个问题。政府本身就是一个制度，但政府作为制度有它比较特殊的地方——它可以合法地使用暴力。政府可以规定哪种制度或是组织形态可以存在，社会中的单个人很难去反对政府的规定。当一个社会出现制度不均衡的时候，政府有可能会干预制度变迁的过程，从而推动某种制度的产生。但重要的问题是，政府到底有没有这样的积极性以及有没有这样的能力让一个处于不均衡的制度安排恢复均衡。要弄清楚这个问题就必须研究政府到底是什么，政府有没有这样的能力，以及政府有没有这样的激励。
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对于政府的研究，传统政治学者主要提出了两种观点：一种是政府主体说；另一种是利益集团说。这两种观点虽然有一些贡献，但也有一定的局限性，尤其在研究发展中国家政府的时候常常会不适用。我个人认为，研究发展中国家政府最适合的一种方式是领袖加上委托代理的理论。
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政府主体说把政府看做一个主体，认为政府有自己的意志，可以像一个人指挥自己的手脚一样指挥政府的各个机构按照它的意志来运行。这在传统上一般是把政府作为一个人来研究，尤其认为政府有自己独立的思想，假定政府认为它该怎样做它就会怎样做。因为政府作为一个有机体，理应有一个思想者来推动整个政府的各个机构运行。这种理论经常在政治学里被采用。
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利益集团说是由一些经济学家提出来的。从50年代开始，公共选择（public choice）学派的一些经济学家，包括芝加哥大学教授加里·贝克尔（1983）等，认为在一个社会中有各种利益集团，政府的行为是各种利益集团角逐以后的一种均衡。各种利益集团在政治的决策过程当中都有一定的声音并能发挥一定的影响，这些声音和影响相互之间可能会有冲突，最后达到一个均衡。公共选择学派的这种说法与主体论的说法正好相反，它基本上假定政府没有一个主导的意识决定要往哪边走，政府决策只不过是各个利益集团相互的一个制衡。他们把政府看做是一个黑盒子，黑盒子是利益均衡的结果。
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这两个极端学说对研究发展中国家都不适合。主体论对一些独裁的国家也许还适合，比如说希特勒有非常大的个人魅力，纳粹德国基本上完全是按照他的个人意志来运作的。公共选择理论主要适合于研究美国、英国这样的发达国家的政治过程。这些发达国家的政治过程确实存在所谓的利益集团，比如议员参加选举一般是依靠各个利益集团的支持，因此被选上的议员也只能代表利益集团的利益。
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正如我刚才所说，研究发展中国家最适合的理论应该是领袖加上委托代理的理论。不管在发展中国家，还是在发达国家，一般来说每个社会都有一个最高领导人。比如说，美国的最高领导人是总统，中国的最高领导人是国家主席。最高领导人一般都有一定的决策自由度，例如美国的政治制度虽然是三权分立，但是美国总统还是有一定的决策自由度，因此才会说克林顿总统的政策方向与布什总统的政策方向大有不同。要研究一个政府的行为，首先必须了解政府领导人的行为是怎么样的。但这与所谓的主体论不太一样，因为最高领导人需要很多官僚来执行他的命令，而官僚的利益和最高领导人的利益可能不完全一致。比如说，最高领导人可能希望青史留名，但官僚一般不会有这种“奢望”，所以历史如何评价并不会进入官僚的目标函数，或者即使存在目标函数但在当中也不是主要的目标。既然领导人和官僚的目标函数不能够完全重合，他们的决策就有可能会不一样。最高领导人会采用一些制度安排来诱导这些官僚比较好地执行他的意志，比如说考核制度和奖惩制度等。但是这种考核制度和奖惩制度还有“天高皇帝远”的问题，因为信息显然不充分。套用现在的公司治理的理论来讲就是，会有激励不相容以及信息不对称的问题。所以我认为，要研究一个政府的行为，就必须从最高领导人的目标以及政府中多层委托代理的信息和激励安排来入手。
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当一个社会出现制度不均衡的时候，照理说政府作为一个可以合法使用暴力的组织应该可以通过干预来使制度恢复均衡。从理论上讲，政府确实有这个功能，但现实中看到的更多的是两种情形。一种情形是原来的制度比较落后，而政府并没有改进这种落后的制度；另外一种情形是政府超越了社会的制度变迁或是经济发展阶段来干预社会经济。这两种情形都属于政府的失败。大多数政府干预都是不成功的，在此引用诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯（Lewis，1955）在《经济增长理论》里的一段话，“任何一个经济发展非常成功的国家背后都有一个非常明智的政府，但更多的可以长篇累牍来写的是，那些不明智的政府对经济干预的失败造成的整个经济发展的停滞或衰败。”
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（四）政府干预失败的原因
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从领袖加上官僚的委托代理的理论体系出发，可以把政府干预失败归结为以下原因：
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（1）统治者个人的效用与社会的效用不一致。我们这里的讨论基本上是从一个社会经济发展的角度来看制度变迁。有变化、有增长才会有发展。技术变迁了就要改变组织形态，让技术变迁的效率得以发挥；收入增加了就要改变收入分配的方式，让收入得到更好的分配。这才是最优的制度变迁，所谓有效的制度变迁指的也正是这样。但领导者个人并不一定追求社会财富的增加。首先，任何一个国家的领导人，即使是非洲穷国的领导人，他的生活大概也都非常好，所以国家财富的增加并不会导致领导人个人财富增加很多。其次，领导人首要的目标是巩固自己的政治权力。领导人为了不失掉权力而维护社会稳定，为了维护社会稳定而推动经济发展，这是一种好的情形；但领导人为了巩固和加强权力也可能导致社会发展的失败，这是一种坏的情形。最后，领导人还有可能关注的一个主要目标是“名垂青史”，而这一目标也可能与社会福利最大化的目标不一致。
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以一个具体的例子来说明。菲律宾原是美国的殖民地，第二次世界大战之后取得了独立。在五六十年代，菲律宾被认为是亚洲地区除了日本之外最有希望的一个国家，菲律宾的货币比索是亚洲的硬货币，仅次于日元。在马科斯总统之前没有人连任过菲律宾的总统，马科斯上台之后为了巩固自己的政治地位，就在70年代初开始建立自己的利益集团。他垄断了很多产业，然后把垄断利润分给他的亲友以及在政治上支持他的人，最终形成了一个经济实力非常强大的利益集团。竞选总统需要高昂的花费，而马科斯控制了国家的经济命脉，于是果然成为菲律宾历史上第一个连任的总统。由于按照当时宪法总统只能连任两次，因此他就在1978年以共产党叛乱为名，宣布戒严，戒严后宪法废止，这样他就前后当了17年的总统。也就是在这17年当中，菲律宾变成了亚洲最落后的国家之一。
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另外，如果领导人关心个人的历史地位和国际地位，他就很可能强化军事力量去支持其他国家或是干预其他国家内政。从某种程度上说，当时的伊拉克总统是为了追求历史上的地位，才加强军备力量吞并了科威特的。但是加强军备力量的大部分投资并不能增加财富，所以这种行为妨碍了经济发展。因此，政府的政策固然会有一定的自由度，但是自由度不一定被用来真正地推动社会的制度变迁以及经济发展，因为领导人自己的利益与整个社会的利益并不完全一致。
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（2）政府领导人希望进行推动社会进步的改革，但是迫于政治生存的压力不能施行。一个领导人需要面对统治正当性（legitimacy）的问题，统治正当性指社会大众接受统治者，认为统治者的统治是合理的。在发展中国家，正当性并不完全依靠法制来规定，而是更多地依靠领导人的威信，依靠他的决策方向能否得到社会大众的普遍认可。通常领导人为了树立威信会用一套意识形态来强化他的领导地位，但他所倡导的意识形态不一定适应社会进步的需要。而即使他所倡导的意识形态不适合社会需要，通常在他的执政时期也很难改变，因为改变意识形态就等于放弃其统治的合法性。领导人明明知道意识形态要改，但为了自己的政治生存也不能去改。意识形态不改，很多制度安排也就改不了。从中国的历史来看就是这样，通常是换了领导人以后许多制度变动才得以施行。
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（3）政府最高层的决议有时还会与官僚阶层的利益相违背。政府是一个多层的委托代理，即使领导人的利益与社会进步的利益是一致的，领导人所倡导的意识形态也适应社会进步的要求，他也必须依靠官僚阶层来推行社会变革。官僚阶层都有自己的利益。例如原来的计划经济给了官僚很多权力，包括在物质分配上的权力、在定价上的权力、在市场准入上的权力等。这些权力都可以通过寻租变成官僚的金钱收入。如果往市场方向变革，尽管对社会来讲肯定是进步的，但这些官僚的利益则会受损。因此从计划向市场的过渡从全国的角度来讲是好的，从最高领导人的角度来讲也是好的，却不一定会得到官僚的真心拥护而得以顺利推行。这是政府为什么在发生制度不均衡的时候可能不一定会真的按照社会最优的方式来推动制度变迁的第三个原因。
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（4）按照公共选择学派对政府行为的解释，政府政策完全是利益集团角逐的结果。越是在发展中国家政府的领导人的自由度就越大，领导人在发挥这些自由度的时候也就越要依靠一些利益集团的支持。就国内的情形来讲，在改革过程中，民营经济在经济中发挥的作用越来越大，但在政治上却没有多少发言权，基本上是一盘散沙的状态，还不是政治上的核心力量。而国有经济在政府的各个部门都有自己的代表，在政府面前有相当大的发言权。领导人需要得到在政治上有发言权的群体的支持，在改革过程中就难免会受到国有经济集团的压力，从而导致有些对社会有利的改革无法实施。所以，有时候即使政府看到了社会发展的方向，也可能牺牲社会的进步来满足某些利益集团的要求。
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前面都假设领导人作为最高领导者基本上清楚地知道社会需要什么样的制度变迁，但现实中的领导人并不完全理性，有时候他们并不能清楚地认识到什么样的社会制度安排最有效。毕竟，即使是最高领导人，他的社会科学知识也可能相当有限。在这种情况下，如果领导人的决策是正确的，那毫无疑问是好事情；一旦领导人决策发生失误，就会由于他个人的原因给国家和社会带来比较大的损失。这一点在集权国家更容易出现。
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社会科学在相当大的程度上是可以分析出什么样的制度安排比较有效的。我的导师舒尔茨在研究了工业革命以后欧洲的重大社会变革后发现，巨大社会变革的背后通常有社会思潮的推动，但是多数的社会思潮并不正确。这在苏联与东欧的改革中可以看得很清楚。当时国际学术界的共识以及苏联与东欧内部的共识是使用“休克疗法”，但是这样的共识推行起来的效果却很差，原因是现代社会科学知识本身是有局限的。新古典经济学对市场经济发达的国家的现象有相当强的解释力，但是对转型国家的解释力就比较差。转型国家经济中出现的问题与发达国家的问题虽然在表面上看有类似的地方，但实际上背后的机制并不完全一样。由于社会科学知识的限制，最高领导人有可能一心想做好事结果却南辕北辙。就叶利钦而言，我相信他是希望俄罗斯变好的，但他推行“休克疗法”的结果是把俄国的GDP在很短的时间内减少一半。根据经济学家斯蒂格利茨的研究，1989年俄罗斯的经济规模比中国高出1/3，但是到了1997年至1998年，中国的经济规模反而比俄罗斯高了1/3。叶利钦绝不是有意要推行“休克疗法”把俄罗斯搞垮，而是在有限的社会科学知识条件下怀抱好的愿望却得到了坏的结果。历史的经验证明，主流的、有共识的思潮未必是完全正确的。
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制度本身有两个层次，一个是组织的层次，另一个是价值和精神的层次。比如，在组织层次上，政治上的三权分立是一种用宪法规定下来的正式的组织形式，但是其他国家采取三权分立的组织形式是不是能像美国和英国那样发挥三权分立的效果，还取决于社会的每个参与者有没有民主和法制的精神，取决于这个社会中的个人是否能够很好地理解并遵守民主和法治的游戏规则。比如，谁当选上总统我就主动遵从谁的行政力量；司法部门判定总统违法，总统就得下台。
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民主和法制的精神在不同的国家是不一样的。根据诺斯的研究，如果从正式的组织层次，比如从三权分立的组织层次来看，宪法在北美与南美是一样的，没有什么差别。但是南美的某些国家没有民主和法制的精神，其军队不一定服从民选的总统，所以很可能发生政变。而军队领导人政变上台以后一般老百姓也并不反对他，他可以慢慢坐稳那个位子直到当上总统。而美国的一个将军如果要政变，就没有人会跟随他，他即使可以把总统暗杀掉自己也绝对不能当上总统。所以，在这里民主与法制的精神就不相同。
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既然民主和法制的精神不同，相同的组织不一定发挥相同的作用，那么哪种组织最有效率、最能推动整个社会的发展进步就不太清楚。在一个社会里有效率的组织在另外一个社会里不一定有效率。政府能改变正式的组织，例如推行民主选举、三权分立，但是对于精神层次的东西政府则只能倡导，没有办法硬性规定每个人都必须从心底接受政府倡导的这种精神。打个比方，倡导民主是好事，但是如果倡导民主的人对任何异议都坚决不予接受，那么他自己首先就不一定那么民主。倡导民主精神是很困难的事情，不是说政府有这样的意愿或是社会精英有这样的意愿就能够实行。
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总之，自发的制度变迁可能不是最优的，政府可以扮演一定的角色，但是由于以上种种原因，政府在干预的时候失败的概率会很高，好心干坏事的情况时有发生。政府是由人组成的，这是研究政府的任何学说都无法否认的事实。人非圣贤，做错事也就在所难免。现实世界的事情千头万绪，经济社会的利益千差万别，行错一步就可能满盘皆输。虽然不能完全否定政府干预的作用，但至少可以确定的是政府干预绝不是包医百病的良药，领导人在做出干预决策之前，必须考虑到多种因素。
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（五）小结：自发性与政府强制性制度变迁的结合
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一种有效的政府强制性制度变迁方式是以自发性的制度变迁作为基础，这样的制度推行的过程会更加顺利。家庭联产承包责任制的推行就是这样的一个过程。它是安徽小岗村的老百姓最先创造出来的，农民看到制度存在不均衡，发现个体生产能够提高产量以及增加每个人的福利。政府刚开始是反对这样的自发性制度变迁的，后来看到变迁在实际中行之有效，按照小平同志后来讲的“三个有利于”标准，才予以肯定，允许在全国各地推动这项改革。如果没有自发性的基础，仅仅由政府和社会精英来推动，那么通常只能是以行政命令的方式，而不是用法律的手段把组织层面建立起来，即使在组织层面建立起来以后，如果没有配套的价值观和意识形态，也很难发挥应有的作用，结果往往会以失败告终。
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