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（二）政策性负担与消除方法
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改革开放之前，国内市场没有充分的竞争，政府对进出口贸易也有严格的限制。改革开放之后，非国有企业和外资企业不断在市场当中涌现，除少数如电信、石油等垄断行业以外，其他的行业都已经放开，市场竞争的程度越来越高。但是，竞争性市场的出现并没有带来充分信息，国有企业也没有根据充分信息设计出解决激励不相容的方法。其中最主要的原因是，在改革的过程中并没有把国有企业没有效率的根本原因弄清楚。国有企业存在的一个根本性问题是没有自生能力。过去，国有企业因为国家战略需要而建立起来，资本过度密集，处于不符合比较优势的行业，这一类问题可以统称为“战略性负担”问题，因为这是由国家发展战略所造成的企业负担。还有一类企业负担也与国家的发展战略有关。在改革之前，生产和投资都集中在资本密集的行业，创造的就业机会非常少，但是政府对城市人口的就业负有责任，因此就让国有企业吸纳大量工人，形成冗员。在改革之前，冗员对于国有企业不是负担，因为企业的所有投资项目和开支都由财政拨款。在改革之后，冗员的负担逐步转移到企业身上，造成了一种“社会性负担”。同时，老工人的退休金负担也转移到企业当中，从而造成越老的企业负担越重的局面。
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无论是战略性负担还是社会性负担，都是政府加在企业身上的政策性负担，造成企业在竞争市场中的政策性亏损。政府需要对企业的政策性亏损负责，所以就会给予企业以政策性补贴（比如市场准入、税收、银行资金等方面的优惠）。由于国家与企业之间存在信息不对称，国家并不完全清楚政策性负担所带来的政策性亏损的具体数额，因此企业就有借口把各种经营性亏损也说成是政策性亏损。国家在信息不对称的状况下无法对政策性亏损和经营性亏损做出辨别，就只能承担起企业所有的亏损，从而出现“预算软约束”。对企业而言，提高经理人员的收入和企业的福利有两种办法：一种就是兢兢业业地提高生产效率，另一种就是向国家索要保护补贴。显然向国家索要保护补贴是更加方便而且成本较低的办法，所以才会出现对国有企业的保护补贴不断增加的情形。解决这个问题的前提是把政策性负担消除掉，否则任何针对公司治理的改革都无效。如果不消除掉政策性负担，私有化改革的结果对政府而言是更糟糕而不是更好。因为在国有企业进行私有化以后，企业的所有者再以政策性负担为借口向国家索要的保护补贴就可以完全收入自己的口袋，而且还是在不会触犯法律的情况下。企业有更大的动机去索要保护补贴，而发放保护补贴的决定权就在于政府官员，前面我们讲到过，这种权力的膨胀是引发腐败的根源，因此在政策性负担没有消除的情况下，对国有企业实行私有化只会助长腐败之风，不会对改革的进展起到实质性的益处。由此可以看出，国有企业改革的最终落脚点摆在了消除国有企业政策性负担的方法上。
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政策性负担包括社会性负担和战略性负担两种。
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首先，在消除国有企业的社会性负担方面，冗员和养老金这两项负担都必须由国家负责。政府可以通过员工下岗制度和建立社会保障体系的方式，把企业的社会负担剥离出来。虽然安排下岗员工和建立社会保障体系都需要由政府出钱，但是如果不进行改革，弥补国有企业亏损所用的钱还是得由政府来出。如果由企业自己来处理这些社会性负担，企业就会有把经营性亏损也归咎于政策性亏损的借口，以向国家要求更多的保护补贴。因此，如果把社会性负担从企业中剥离出来，那么政府的开支至少不会增加，而且可能还会减少，国有企业的效率也会大有提高。
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伴随着“下岗”出现的是一大批个体的职业介绍所
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其次，需要剥离企业的战略性负担。根据国有企业产品的特性，可以把国有企业分成四类：（1）生产的产品关系到国防安全，必须自行生产，只能由财政拨款给予补贴，并由国家直接监管。无论是国营还是私营都是如此，但是这类企业的数量很少。（2）产品生产的资本非常密集，并且拥有庞大的民用市场，在开放竞争的市场中缺少资本。对于这种企业，可以通过以市场换资金的方式，到海外上市融资，或是与外国公司进行合资，从而直接利用外国的资金和技术，克服资本短缺的劣势。例如中国的电信产业、石油产业和汽车产业都采用了这样的方法。（3）产品没有广大的国内民用市场，但企业有丰富的人力资本。这些大型国有企业可以利用在人力资本上的优势实行转产，生产符合比较优势的产品。例如四川长虹和重庆嘉陵的改革模式即是如此。企业转产的前提是在工程设计和管理方面具有优势。（4）对于在产品、人员、市场方面都没有任何优势的企业，就只能实行破产。第一类与第四类的企业数量不多，大多数的国有企业都集中在第二类和第三类。
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四川长虹和重庆嘉陵都是从军事工业转向民用工业生产的成功企业
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通过以上方法，将企业的社会性负担和战略性负担完全剥离之后，企业就没有了任何政策性负担，如果企业在竞争的市场上依然难以生存，责任就在于企业的经理人员。这个时候，就有办法设计出一套激励机制来解决激励不相容的问题。
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（三）国有企业改革与私有化
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在剥离了国有企业的政策性负担以后，改革的关键就转移到了微观层面的公司治理上来。郎咸平教授认为，国有企业经营不善完全是缺乏职业经理人的问题。这个看法不一定正确，因为如果企业有政策性负担，职业经理人也无能为力。在政策性负担没有消除的情况下，国有企业的私有化过程会造成国有资产的大量流失，因为私有化的执行者是现有的经理人员。当进行管理层收购时，企业的管理人员会把国有资产的价格人为压低，所以出现了大量国有资产流失的现象。
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要解决国有资产流失的问题，首先必须把政策性负担剥离，企业的利润流应该在没有政策性负担的状况下进行计算。经过数据统计发现，世界上绝大多数国有企业的利润率都低于私营企业，这并不能说明国有企业一定比私营企业差，因为世界上绝大多数的国有企业都背负有政策性负担。例如在发达国家，对于一些公共产业没有私营企业愿意投资，就只能由国有企业去进行投资，这些国有企业经营状况不好当然不能算作是其自身的问题。因此，这种数据统计结果并不能说明因果关系。
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大型企业必然会有所有权和经营权两权分离的问题，当两权分离之后，因为政策性负担的原因，势必会造成无法克服的信息不对称问题。两权分离的大型国有企业不一定在私有化以后就能做好，因为即使是没有政策性负担的私营企业也不一定就能经营好，但只有在剥离了国有企业的政策性负担以后，企业的现有效率才会有所提高。例如，20世纪80年代新西兰对国有企业的责任进行了重新界定，原来国有企业的任务是给边远的农村地区提供公共服务，但是造成了国有企业的亏损。经过对国有企业的责任进行了重新界定后，企业被确定为以营利为目标，但是必须维持市场的竞争，不能出现垄断。在这种思想的指导下，政府把价格管制放开，导入市场机制，然后在国有企业成立董事会和监事会。经过一系列的改革过程，新西兰的国有企业迅速由亏损转为盈利。瑞典的情况与新西兰几乎完全相同，有一点不同的是，瑞典原来是以盈利的项目补贴同一企业内部的亏损项目。在把需要补贴的经营项目剥离以后，剩下的向市场开放，从而解决了信息不对称的问题。瑞典国有企业的产出占国内生产总值的25%左右，与中国的比例差不多。
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国有企业问题是所有改革问题的核心，如果国有企业的问题能够得到解决，那么其他方面的问题也会迎刃而解。但是，对大型国有企业进行产权改革对于解决问题意义不大，因为大型企业不可能由一个所有者完全拥有，所以企业的所有者和经营者一定会分离，所以就一定会出现信息不对称的问题。解决国有企业问题的关键是剥离企业的政策性负担，在剥离了政策性负担以后，靠市场竞争来解决信息不对称问题。如果剥离了政策性负担的国有企业仍然经营不好，就可以对经理人员进行必要的惩罚。如果还是经营不好，这样的企业就有可能被其他国有或是私有企业收购，甚至破产。反之，如果经营改善，还有可能收购其他国有或是私有企业，扩大自己的规模。
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上述改革方案被接受的前提是战略思想的转变。但是，赶超战略的思路在政府官员和社会精英的头脑中依然存在。只要还存在这种赶超的战略思想，就不可能完全按照比较优势进行发展，甚至会继续创造出更多的具有战略性负担和没有自生能力的企业。如果国家希望继续保护这些没有自生能力的企业，政府就必须扭曲价格信号，并且在金融和市场准入上进行行政性干预，那么中国就不可能完全过渡到一个真正的市场经济体系。因此，从计划经济体系过渡到市场经济体系的前提是战略思想的转变，原来的计划经济体系内生于赶超战略，如果要完全过渡到市场经济体系，就必须放弃赶超战略的思想，真正按照比较优势来发展经济。总之，战略思想的转变是经济成功的前提，也是国有企业改革能得以顺利推进的有效保证。
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解读中国经济（增订版） [:1704490834]
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解读中国经济（增订版） 三、国际比较：苏东的“休克疗法”与中国的渐进式改革
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苏联和东欧的改革与中国的改革所要解决的问题是一样的，但是改革的方式却大不相同。苏联和东欧的改革采取的是相对激进的“休克疗法”，而中国走的是渐进式改革的道路。在经济改革之前，苏联和东欧有着与中国相似的发展战略，并且同样面临着由相似的发展战略所内生出来的经济制度和经济问题。
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休克疗法的暗含假设是企业拥有自生能力，它的核心思想是在短时期内建立起完善的市场经济体制所必要的一揽子制度安排。休克疗法的政策建议主要有三点：一是价格自由化，二是企业私有化，三是实现财政的平衡和经济的宏观稳定。但是，休克疗法的最终结果并不是原来设想的J型复兴路径，而是L型的长期萧条路径，主要原因是：第一，固定资产在不同产业的转换使用存在困难，在这段时间内会导致GDP的下降。比如，用重工业的机器设备转产来生产轻工业产品时会存在困难，极端的例子就是生产核武器的设备难以转产来生产电冰箱。第二，价格自由化未必会导致市场竞争。大型产业的一次性投资非常庞大，即使开放市场，过高的进入门槛也会阻止市场的充分竞争，从而会形成垄断。企业会利用垄断地位来提高价格，从而提高关联企业的成本，造成上下游企业之间经济联系的中断和生产萎缩。第三，政策性负担和预算软约束会导致宏观经济不稳定，在没有解决企业自生能力的情况下，休克疗法的三项政策建议的内在逻辑不自洽。苏东经济改革政策的暗含假设是在开放竞争的市场中，企业具有自生能力，但是实际上苏东和中国的国有企业都有政策性负担，并不具有自生能力。在企业私有化以后，私营老板不仅不会帮助国家承担政策性负担，而且还会向国家索要更多的保护补贴。国家出于社会稳定的考虑和国防安全以及现代化需要，不允许资本密集的先进企业大规模破产，所以必须继续给予这些已经私有化的企业以保护补贴，保护补贴的数额很可能比原来还要多。而在大规模私有化以后，国家的税收能力下降，在这种情况下，政府难以实现财政预算的平衡，所以会通过印制钞票来弥补财政赤字，从而造成恶性通货膨胀。所以，休克疗法的三个政策措施是无法同时落实的。
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苏东的改革思想是存量改革，也就是着眼于更有效地配置现有的资源存量，而中国的改革是渐进式的增量改革。休克疗法的根据是通过一个比喻，即“不能分两次跳过一个鸿沟”，但是如果鸿沟太深，两端的距离过大，跳下去等于是自杀，苏东的改革就是这样的情形。中国通过渐进式改革，创造出经济的增量，让鸿沟逐渐填平，缺口越变越小。在双轨制下，市场价格比计划价格高，根据市场价格不断调整计划价格，两种价格的差距就会越来越小，而且，由市场配置的比例越来越高，所以，在沟底越来越浅、缺口不断缩小的情况下，到最后一步就可以跨过这个鸿沟。从改革的效果来看，渐进式的增量改革方式更为有效。
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参考文献