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（2）政府领导人希望进行推动社会进步的改革，但是迫于政治生存的压力不能施行。一个领导人需要面对统治正当性（legitimacy）的问题，统治正当性指社会大众接受统治者，认为统治者的统治是合理的。在发展中国家，正当性并不完全依靠法制来规定，而是更多地依靠领导人的威信，依靠他的决策方向能否得到社会大众的普遍认可。通常领导人为了树立威信会用一套意识形态来强化他的领导地位，但他所倡导的意识形态不一定适应社会进步的需要。而即使他所倡导的意识形态不适合社会需要，通常在他的执政时期也很难改变，因为改变意识形态就等于放弃其统治的合法性。领导人明明知道意识形态要改，但为了自己的政治生存也不能去改。意识形态不改，很多制度安排也就改不了。从中国的历史来看就是这样，通常是换了领导人以后许多制度变动才得以施行。
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（3）政府最高层的决议有时还会与官僚阶层的利益相违背。政府是一个多层的委托代理，即使领导人的利益与社会进步的利益是一致的，领导人所倡导的意识形态也适应社会进步的要求，他也必须依靠官僚阶层来推行社会变革。官僚阶层都有自己的利益。例如原来的计划经济给了官僚很多权力，包括在物质分配上的权力、在定价上的权力、在市场准入上的权力等。这些权力都可以通过寻租变成官僚的金钱收入。如果往市场方向变革，尽管对社会来讲肯定是进步的，但这些官僚的利益则会受损。因此从计划向市场的过渡从全国的角度来讲是好的，从最高领导人的角度来讲也是好的，却不一定会得到官僚的真心拥护而得以顺利推行。这是政府为什么在发生制度不均衡的时候可能不一定会真的按照社会最优的方式来推动制度变迁的第三个原因。
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（4）按照公共选择学派对政府行为的解释，政府政策完全是利益集团角逐的结果。越是在发展中国家政府的领导人的自由度就越大，领导人在发挥这些自由度的时候也就越要依靠一些利益集团的支持。就国内的情形来讲，在改革过程中，民营经济在经济中发挥的作用越来越大，但在政治上却没有多少发言权，基本上是一盘散沙的状态，还不是政治上的核心力量。而国有经济在政府的各个部门都有自己的代表，在政府面前有相当大的发言权。领导人需要得到在政治上有发言权的群体的支持，在改革过程中就难免会受到国有经济集团的压力，从而导致有些对社会有利的改革无法实施。所以，有时候即使政府看到了社会发展的方向，也可能牺牲社会的进步来满足某些利益集团的要求。
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前面都假设领导人作为最高领导者基本上清楚地知道社会需要什么样的制度变迁，但现实中的领导人并不完全理性，有时候他们并不能清楚地认识到什么样的社会制度安排最有效。毕竟，即使是最高领导人，他的社会科学知识也可能相当有限。在这种情况下，如果领导人的决策是正确的，那毫无疑问是好事情；一旦领导人决策发生失误，就会由于他个人的原因给国家和社会带来比较大的损失。这一点在集权国家更容易出现。
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社会科学在相当大的程度上是可以分析出什么样的制度安排比较有效的。我的导师舒尔茨在研究了工业革命以后欧洲的重大社会变革后发现，巨大社会变革的背后通常有社会思潮的推动，但是多数的社会思潮并不正确。这在苏联与东欧的改革中可以看得很清楚。当时国际学术界的共识以及苏联与东欧内部的共识是使用“休克疗法”，但是这样的共识推行起来的效果却很差，原因是现代社会科学知识本身是有局限的。新古典经济学对市场经济发达的国家的现象有相当强的解释力，但是对转型国家的解释力就比较差。转型国家经济中出现的问题与发达国家的问题虽然在表面上看有类似的地方，但实际上背后的机制并不完全一样。由于社会科学知识的限制，最高领导人有可能一心想做好事结果却南辕北辙。就叶利钦而言，我相信他是希望俄罗斯变好的，但他推行“休克疗法”的结果是把俄国的GDP在很短的时间内减少一半。根据经济学家斯蒂格利茨的研究，1989年俄罗斯的经济规模比中国高出1/3，但是到了1997年至1998年，中国的经济规模反而比俄罗斯高了1/3。叶利钦绝不是有意要推行“休克疗法”把俄罗斯搞垮，而是在有限的社会科学知识条件下怀抱好的愿望却得到了坏的结果。历史的经验证明，主流的、有共识的思潮未必是完全正确的。
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制度本身有两个层次，一个是组织的层次，另一个是价值和精神的层次。比如，在组织层次上，政治上的三权分立是一种用宪法规定下来的正式的组织形式，但是其他国家采取三权分立的组织形式是不是能像美国和英国那样发挥三权分立的效果，还取决于社会的每个参与者有没有民主和法制的精神，取决于这个社会中的个人是否能够很好地理解并遵守民主和法治的游戏规则。比如，谁当选上总统我就主动遵从谁的行政力量；司法部门判定总统违法，总统就得下台。
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民主和法制的精神在不同的国家是不一样的。根据诺斯的研究，如果从正式的组织层次，比如从三权分立的组织层次来看，宪法在北美与南美是一样的，没有什么差别。但是南美的某些国家没有民主和法制的精神，其军队不一定服从民选的总统，所以很可能发生政变。而军队领导人政变上台以后一般老百姓也并不反对他，他可以慢慢坐稳那个位子直到当上总统。而美国的一个将军如果要政变，就没有人会跟随他，他即使可以把总统暗杀掉自己也绝对不能当上总统。所以，在这里民主与法制的精神就不相同。
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既然民主和法制的精神不同，相同的组织不一定发挥相同的作用，那么哪种组织最有效率、最能推动整个社会的发展进步就不太清楚。在一个社会里有效率的组织在另外一个社会里不一定有效率。政府能改变正式的组织，例如推行民主选举、三权分立，但是对于精神层次的东西政府则只能倡导，没有办法硬性规定每个人都必须从心底接受政府倡导的这种精神。打个比方，倡导民主是好事，但是如果倡导民主的人对任何异议都坚决不予接受，那么他自己首先就不一定那么民主。倡导民主精神是很困难的事情，不是说政府有这样的意愿或是社会精英有这样的意愿就能够实行。
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总之，自发的制度变迁可能不是最优的，政府可以扮演一定的角色，但是由于以上种种原因，政府在干预的时候失败的概率会很高，好心干坏事的情况时有发生。政府是由人组成的，这是研究政府的任何学说都无法否认的事实。人非圣贤，做错事也就在所难免。现实世界的事情千头万绪，经济社会的利益千差万别，行错一步就可能满盘皆输。虽然不能完全否定政府干预的作用，但至少可以确定的是政府干预绝不是包医百病的良药，领导人在做出干预决策之前，必须考虑到多种因素。
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（五）小结：自发性与政府强制性制度变迁的结合
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一种有效的政府强制性制度变迁方式是以自发性的制度变迁作为基础，这样的制度推行的过程会更加顺利。家庭联产承包责任制的推行就是这样的一个过程。它是安徽小岗村的老百姓最先创造出来的，农民看到制度存在不均衡，发现个体生产能够提高产量以及增加每个人的福利。政府刚开始是反对这样的自发性制度变迁的，后来看到变迁在实际中行之有效，按照小平同志后来讲的“三个有利于”标准，才予以肯定，允许在全国各地推动这项改革。如果没有自发性的基础，仅仅由政府和社会精英来推动，那么通常只能是以行政命令的方式，而不是用法律的手段把组织层面建立起来，即使在组织层面建立起来以后，如果没有配套的价值观和意识形态，也很难发挥应有的作用，结果往往会以失败告终。
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[1] 关于现代经济增长，可参考Kuznets（1969）的著作，见本讲参考文献。
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