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制度本身有两个层次，一个是组织的层次，另一个是价值和精神的层次。比如，在组织层次上，政治上的三权分立是一种用宪法规定下来的正式的组织形式，但是其他国家采取三权分立的组织形式是不是能像美国和英国那样发挥三权分立的效果，还取决于社会的每个参与者有没有民主和法制的精神，取决于这个社会中的个人是否能够很好地理解并遵守民主和法治的游戏规则。比如，谁当选上总统我就主动遵从谁的行政力量；司法部门判定总统违法，总统就得下台。
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民主和法制的精神在不同的国家是不一样的。根据诺斯的研究，如果从正式的组织层次，比如从三权分立的组织层次来看，宪法在北美与南美是一样的，没有什么差别。但是南美的某些国家没有民主和法制的精神，其军队不一定服从民选的总统，所以很可能发生政变。而军队领导人政变上台以后一般老百姓也并不反对他，他可以慢慢坐稳那个位子直到当上总统。而美国的一个将军如果要政变，就没有人会跟随他，他即使可以把总统暗杀掉自己也绝对不能当上总统。所以，在这里民主与法制的精神就不相同。
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既然民主和法制的精神不同，相同的组织不一定发挥相同的作用，那么哪种组织最有效率、最能推动整个社会的发展进步就不太清楚。在一个社会里有效率的组织在另外一个社会里不一定有效率。政府能改变正式的组织，例如推行民主选举、三权分立，但是对于精神层次的东西政府则只能倡导，没有办法硬性规定每个人都必须从心底接受政府倡导的这种精神。打个比方，倡导民主是好事，但是如果倡导民主的人对任何异议都坚决不予接受，那么他自己首先就不一定那么民主。倡导民主精神是很困难的事情，不是说政府有这样的意愿或是社会精英有这样的意愿就能够实行。
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总之，自发的制度变迁可能不是最优的，政府可以扮演一定的角色，但是由于以上种种原因，政府在干预的时候失败的概率会很高，好心干坏事的情况时有发生。政府是由人组成的，这是研究政府的任何学说都无法否认的事实。人非圣贤，做错事也就在所难免。现实世界的事情千头万绪，经济社会的利益千差万别，行错一步就可能满盘皆输。虽然不能完全否定政府干预的作用，但至少可以确定的是政府干预绝不是包医百病的良药，领导人在做出干预决策之前，必须考虑到多种因素。
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（五）小结：自发性与政府强制性制度变迁的结合
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一种有效的政府强制性制度变迁方式是以自发性的制度变迁作为基础，这样的制度推行的过程会更加顺利。家庭联产承包责任制的推行就是这样的一个过程。它是安徽小岗村的老百姓最先创造出来的，农民看到制度存在不均衡，发现个体生产能够提高产量以及增加每个人的福利。政府刚开始是反对这样的自发性制度变迁的，后来看到变迁在实际中行之有效，按照小平同志后来讲的“三个有利于”标准，才予以肯定，允许在全国各地推动这项改革。如果没有自发性的基础，仅仅由政府和社会精英来推动，那么通常只能是以行政命令的方式，而不是用法律的手段把组织层面建立起来，即使在组织层面建立起来以后，如果没有配套的价值观和意识形态，也很难发挥应有的作用，结果往往会以失败告终。
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参考文献
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[1] 关于现代经济增长，可参考Kuznets（1969）的著作，见本讲参考文献。
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[2] 关于Perkins的这本著作，可参见本讲参考文献。
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[3] 麦迪森的这本著作可参见第12页的脚注。
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[4] 关于这项研究的论文可参见本讲的参考文献。
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[5] 关于制度的更详细的论述可参考我和Nugent合作的论文“制度与经济发展”，原文发表于《发展经济学手册》，后收录于我的著作《再论制度、技术与中国农业发展》（北京大学出版社2001年版）。
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[6] 诺斯的研究可参见North（1981）。
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