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特区在制度创新方面的权利，不是一些保守和左派人士所说的“特权”，而是制度创新的责任。设立特区的本意就是要为整个国家、整个社会探索一条制度创新之路。很可惜的是，从整体上来说，特区在推动经济方面的功效，远比制度创新方面的功效大。特区的体制创新能力微弱，具有多方面的因素。首先，特区体制的最初设计存在问题。特区不是政治特区，这一点并没有错。但是特区的设计者并没有对体制设计做科学深入的研究，例如把政治、行政、社会、文化等不同方面的体制区分开来，确立它们之间的边界。特区不是政治特区，也就是特区的政治体制要和国家整体的政治体制保持一致，以保障中国共产党的政治领导。但是，这并不是说其他方面的体制，也必须和现存体制一模一样。没有对特区体制有足够的认识，在体制设计时便没有解放思想，体制创新的能力自然就受到限制。
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其次，即使在一些体制上原先有创新，但随着体制的运作，这些创新的方面逐渐消失，被现存体制所同化。从政治性比较强的体制领域，例如党政机构的设置、党政关系、政府层级，到社会性比较强的体制领域，例如社会、文化组织等等方面，特区没有和现存体制有任何区别。特区本来就是新体制的试验，成功之后，需要推广到国家的其他地区和领域，但是现在则刚好相反，不是其他地区向特区“接轨”，反而是特区向其他地区“接轨”。再次，在特区发展过程中，意识到体制改革的重要性，一些特区，尤其是深圳，也不断推出了一些体制改革。但是体制改革从来就没有成功过。一旦体制改革的动议出现，最后往往演变成为一场意识形态之争。一旦上升到意识形态的层面，制度创新就变得不可能了。
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这也就是目前“特区不特”局面的原因。缺少强有力、具有创新精神的领导层，很快就使得特区演变成为一般城市或经济区域。特区创始之时，往往出现具有远见和顶层设计能力的领导者，但一旦建立起来，政治变得平庸起来，成为国家日常政治的一部分。
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如何追求新一轮政策的成功呢？最重要的是中央层面的顶层设计。20世纪80年代的经济特区是有顶层设计的，90年代的长三角的开放也是有顶层设计的。其他区域的各种特区和实验区的顶层设计，就不是那么科学了，往往是地方做好了之后，中央批准一下，实际上是中央批准的地方项目。现在也存在着这种情况。除了上海自由贸易区中央顶层设计的味道比较浓之外，其他几个包括深圳前海、珠海横琴、广州南沙、福建平潭等就缺少中央的顶层设计，更多像地方发展项目。很显然，如果要成功，顶层设计要从地方提升到中央。
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与顶层设计相关的就是这些新特区的整合问题。现在人们对上海自由贸易区抱有非常高的期待，希望其能够改变目前的改革困局，把国家的改革和发展推向一个新的阶段，但这并不现实。中国如此之大，要上海自由贸易区来改变目前的局面并不现实。但如果把其他几个整合起来，形成一揽子新的开放政策，就会产生更巨大的能量。同时，现实出现的问题也要求这些新特区的合作和分工。目前，因为没有合作和分工的统筹，这些区域之间已经出现互相竞争的局面。例如一些原来放置于其他区域的项目，开始往上海自由贸易区转移，因为上海被视为具有更大的政策优势和发展潜力。竞争不可避免，也是必要的，但如果没有顶层设计，就会演变成恶性竞争。道理很简单，每一个地区的竞争力并非来自市场，而是行政和政治。
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新一轮的特区如果要走向成功，必须避免缺失远见、顶层设计和创新能力的领导者。这一波开放需要更高层次、更高要求的领导团队。办特区既是地方发展的需要，更是国家发展的需要，因此，特区不能沦落为只是地方项目。就是说，特区的领导人才的配置问题要重视起来。但现在没有做到这一点。在各个地方，无论是上海、广东和福建，负责特区的地方领导层很少有远见，能够把特区建设和国家的发展结合起来。他们更多的是像开发商，GDP主义观念过于严重，强调的往往只是特区对地方经济增长的贡献。他们对特区没有一个中长期的规划，特区定位不清楚。领导层只知道盖大楼、修高速公路。也就是说，他们擅长于“造城”，但对于“造城”之后要干什么没有清晰的概念。结果，往往会造成“鬼城”现象，“有城无市”或者“大城小市”。要改变这个局面，迫切需要配备有远见和顶层设计能力的领导班子。
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现在人们的共识是，新一轮的特区需要体现的是升级版的开放政策。只有升级版的开放政策，才能打造出升级版的自由贸易区或者实验区。什么是升级版的开放政策？人们至少可以从三个方面来看。首先是产业开放的升级版，就是要从以前的制造业等方面向更高层次开放，包括金融服务贸易等方面。第二，升级版的开放政策的目标，在于服务于国家整体改革的需要，尤其是经济改革。现在的经济体制改革变得非常困难，因为每一体制背后都是庞大无比的既得利益。新的特区和试验区要改变这种情况。从这一角度来看，新的特区必须在改变国家内部的经济结构失衡方面有所作为，包括国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、政府和市场等之间的失衡。大力发展民营企业，尤其是金融业显得非常重要。
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第三，更为重要的是实现制度的升级版。现在的设计仍然过分停留在经济技术面。特区不是政治特区，就是说特区必须在中国共产党的领导之下，但是共产党的领导并不是说特区在行政、社会和文化体制方面的创新就不可以了。可以把政治和行政、社会、文化制度等方面区分开来。共产党的政治统治不可动摇，但行政等方面的体制需要创新。如果没有体制创新，或者特区的各方面体制没有任何特别的地方，特区便会变得毫无意义。从80年代到现在，很多特区都失去了存在的意义，缺失体制创新是主要原因。举一个简单的例子，新加坡和香港等都是一级政府，但中国的很多特区包括深圳和珠海，到现在为止仍然有三级政府、四级管理。特区俨然和其他城市一样，是一个官僚的城市。必须意识到，不是特区的经济表现而是特区的体制创新，才是特区存在的意义，更是特区可持续发展的基础。
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体制创新的另一个重要方面就是体制的可复制性，就是说，在特区和实验区新设立的体制，在其成功之后要推广到其他地区。换句话说，是其他地区要和自由贸易区和试验区的体制“接轨”，而不是相反。新体制被旧体制所同化，不是人们所希望看到的结局。上海自由贸易区的顶层设计，强调了这一点。但如何把新体制复制到其他地区，而不是被旧体制所“同化”？从过去的经验看，要回答这个问题并不容易。
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特区或者试验区建设就是要以开放促改革，以体制创新促体制改革。中国在这方面，已经走过了30多年的历程。今天中国面临新的局面，特区和试验区也具有了新的使命。从这个角度看，还有很长很长的路要走。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 为什么中国的改革动力来自地方？
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地方和中国的改革进程
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在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。回顾1949年以后的中国历史就可以发现，从中央地方关系中寻找改革的动力，早已经成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。
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在毛泽东时代，中国尽管被西方称为“极权主义体制”，但国家的权力结构实际上还是分散的。无论是国家建设还是体制改革，都能从中央地方关系找到突破口。“大跃进”和“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的分权运动。中央集权体制的最主要特点就是在运作过程中权力会不断往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。当毛泽东认为中央官僚体制成了改革和发展的阻力时，他势必发动分权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次分权运动的政治策略。当时，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力是毛泽东所使用的有效方法。不管人们对分权运动如何评介，毛泽东之后的改革开放之所以成为可能，就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。
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邓小平时代也经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。这种理想的实现不能忽视地方的作用，分权于是成为当时政府的改革策略。城市既得利益比较稳固，政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有“分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。
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第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在邓小平南方谈话之后。20世纪80年代后期到90年代初，因为一场风波和苏联、东欧的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而那场风波又表明政治改革可能带来的风险。面对这个困局，邓小平又从地方找到了动力。南方谈话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南方谈话之后大规模的分权又为地方政府提供了莫大动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方谈话之后才获得巨大动力的。
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经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的顶层设计，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展、广东的外向型企业的转型和公民社会建设、重庆的国家动员模式、江苏的政治改革（公推直选）等等。
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中国的地方领导人是最具有改革动力的。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于各个地方政府。这些也是事实。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方政府是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，地方官员了解社会，也并不缺乏解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。
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为什么地方创新是可能的
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地方创新之所以成为可能，主要是因为改革开放以来，中国在高度集权的基础上进行政府间的分权，从而产生了一种独特的具有行为联邦制特征的中央地方关系，本文称之为“事实上的联邦制”。从宪法上看，中国不是一个联邦制国家，既没有各级政府间的分权，也没有政府不同部门间的分权。但在改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央地方关系越来越具有行为联邦制的特征。
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理论上讲，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。就地方政府的权力而言，“事实上的联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间，我们可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的分权模式。在这种模式下，中央是省的上级机关，但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价，中央给予各省常设的或特许的利益，以换取各省对中央的服从。当然，这也适用于省政府和县市政府之间的关系。
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具体地说，一个国家能被称为“事实上的联邦制”，需要满足下列条件。第一，政府体系是分层级的，如中央、省、市、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的分权已经制度化，使得中央政府很难单方面将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。
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中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管，省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责，大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定，地方执行。中央在制定政策时，经常会咨询地方政府的意见。
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