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事实上的联邦制为中国的经济发展做出了巨大的贡献，但也带来了很多问题。富裕的省因为经济实力强，常常抵制中央的政策倡议；而穷省因为财力不够，常常难以有效执行中央政策，并推动有意义的改革。因此，20世纪90年代中期以来，中央政府在许多方面开始重新集权，加强对省和地方政府的控制。重新集权并不是要退回到改革前的状态，而是选择性地将某些权力重新回收到中央手中。最初的选择性集权是经济集权，主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高中央政府进行宏观经济调控的制度能力。自本世纪初以来，随着中央政府努力强化管治能力，重新集权主要表现为政策集权，例如环境、产品质量、劳工、土地等政策领域的集权。
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但是20世纪90年代开始的重新集权也造成了如今“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面，同时产生了两方面的问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，经济集权并不表明中央领导层有权力。大多数中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。中央权力分散在各官僚机构之中，而各机构集中起来的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集团。
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重新集权的过程中，事实上的联邦制的缺点也显现了出来。尽管今天的中国地方改革都在树立自己的模式，但并没有产生类似80年代那样的效果。在80年代，地方改革呈现两个显著的特点：第一是大胆和勇气，第二是成功的地方改革很容易扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使被认为是成功的大多数地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？
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首先是因为地方的改革创新缺乏法律的保护。事实上的联邦制不同于欧美国家的联邦制。欧美国家的联邦制是宪法规定的，地方政府享有宪法赋予的有限主权，受到宪法的保护。而中国的中央地方关系则不然。尽管中国的地方政府实际上的权限远远大于联邦制国家的地方政府，但由于没有宪法的依据，地方政府的任何改革和创新都没有法律的保护，不确定性和风险都非常大。
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第二个也是更重要的原因，地方创新缺乏政治保护。在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。这尤其表现在早年经济特区的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其他地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。
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尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的权威人物否决。在缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物不认同某一地方改革试验，这一试验再成功也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，这取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。
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未来怎么做
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如何突破目前的改革困局呢？利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，改革不外是依靠两种力量，即地方和社会。而突破中央地方关系的利益格局则是改革的首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策并实现。
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改革中央与地方关系
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从实际情况看，地方是有改革动力的。无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在寻找改革的出路。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。
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改革并不是简单地分权或者简单地集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新分权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收上来。这样就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，负有不可推卸的责任。
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但在其他一些方面，就必须实行继续分权，这主要是在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域，扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。
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事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。
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赋权社会
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权力下放给了地方，地方就会腐败。怎么办？这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。来自中央政府的制约仅是一种内部制约。没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是老百姓对直接接触到的地方腐败有太多的不满。要解决这个问题，向社会分权就变得非常重要。社会的参与会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。在这个意义上，向社会分权实际上是有利于中央权力的。
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对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识。但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。
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缩短行政层级
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改革的另一个方面是缩短行政层级，使政权扁平化。在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。中间层次的政府在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无须负责的中间层政府有关。正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。
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目前比较可行的办法是将一些大的市升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其他所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要由省（或者直辖市）直接管理。
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地方竞争必须受到限制。如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。中央地方关系制度的创新，最终还是需要依靠社会的参与和依靠法治。中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。这些制度能否建立得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 [:1704494585]
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不确定的未来：如何将改革进行下去 第三部分制度创新的红利
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