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1704495501 其次是农村的衰败或者被衰败。农村的衰败,在一定的意义上不可避免。市场经济的规律决定了农村人口的外流。在世界范围内,工业化和城市化必然导致农村人口的外流。中国人多地少的特点更是加快了这个进程。现在很多村庄,劳动力都外流,留下一些老人和小孩,道路、耕地、学校等等被荒废。但也有很多村庄是“被”衰败的,这主要是由城市化对农村的土地需求所引起的。很多村庄,尤其是城市附近的村庄,往往以各种形式主动或者被动地出卖土地。这些村庄原先并非城市的一部分,但现在越来越像城市,它们中的很多已经演变成“城中村”。大量的资本也流入农村,以各种形式收购农民土地,从事各种开发项目。无论是土地拆迁和土地开发所产生的问题,还是“城中村”问题,都必须加以重视。
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1704495503 第三个很重要的原因就是通过城乡统筹来达到经济的可持续发展。在过去的30多年间,中国取得了高速的经济增长。高速经济增长主要有两个来源,即内部的体制改革和外部的与国际经济的整合。但从近年来的情况看,这两方面的动力都在很快消退。经济改革在20世纪90年代中期取得了突破口,主要是国有企业体制的改革,但近年来这方面的改革越来越困难。在一些领域,不仅没有进步,反而有倒退的趋势。包括国有企业在内的既得利益,已经成为深化经济改革的阻力。公平地说,国有企业在中国国民经济中仍然扮演着一个不可或缺的角色。各级政府尤其是中央政府,往往通过国有企业来应付危机和解决一些问题。也就是说,国有企业是政府的经济杠杆。这尤其表现在国有企业应付2008年以来的金融危机。
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1704495505 但是国有企业也在相当程度上挟持了国家政策,国有企业的大扩张已经有效遏制了民营部门的发展,遏制了市场发挥有效的作用,从而导致了中国国民经济的结构性失衡。尽管简单的扩张仍然是很多国有企业的发展之道,但很显然,扩张的空间已经非常有限。中国很难再继续依靠国有企业来取得可持续的经济增长。
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1704495507 要继续依靠出口来维持经济增长也已经不可能。实际上这方面的情况更为糟糕。中国的主要出口对象欧美也面临着经济结构失衡的问题。这些国家都需要很长的时间来调整其经济结构。但到目前为止,这些国家仍然停留在应付危机的阶段,也就是说,这些政府所出台的政策属于“救火”性质。欧美市场对中国仍然很重要,但要依赖欧美市场来取得经济增长显然不可行。同时,尽管中国对其他发展中国家的出口在增加,但增加的总量很难和中国对欧美市场的出口相比。
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1704495509 寻求经济增长新动力
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1704495511 在这样的情况下,人们就必须思考中国经济发展的新动力来自何处的问题。近年来,城乡整合被很多部门视为是下一步经济增长的主要动力源。从历史上看,在很多国家,城市化的确在很长时间里提供了强劲的经济增长动力。工业化、城市化、中产阶级、消费社会这些都是经济发展过程中的要素。在过去的30多年里,中国的工业化史无前例,但城市化则因为很多制度因素(例如户口制度)远远落后于工业化的水平。现在强调城乡统筹的理性,就是要在推进城市化的同时寻求经济增长的新动力。
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1704495513 如果城市化是为了可持续的经济增长,解决前面遗留下来的问题,那么就很好。但问题并非那么简单。对很多政府官员来说,土地的城市化可能比人的城市化来得重要。很多年来,因为国家缺少有效的税制改革,地方缺少财政收入来源,土地财政一直是地方政府财政来源的主柱。地方政府关注城市化主要是为了土地。土地被城市化了,但从土地上转移出来的人还没有被城市化。“城中村”的问题就是这样形成的。
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1704495515 对中国来说,城乡统筹非常重要,这不仅仅是一个经济发展问题,更是社会稳定问题。正如前面所讨论的,改革开放前造就了城乡分割的制度。80年代改革开放之后,城乡差异有所缩小,但自从90年代初以来也就是大规模的工业化发生以来,城乡两极分化变得越来越严重。这种情况不能再继续下去,不仅要缩小城乡差异,而且更要城乡整合和一体化。从国际经验来看,农村问题的最终解决,也要依赖工业化和与之相关的城市化。中国所说的“三农问题”(即农业、农村和农民)关键在于工业化和城市化。
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1704495517 但是,我们绝不能简单地把城乡统筹和城乡整合理解成为消灭农村。尽管有快速的城市化,中国农村人口仍然很庞大。城市化要有节制,过快的城市化会导致城市的农村化。简单地说,土地的城市化和人的城市化要同时进行。实际上,如果就广东等沿海省份而言,下一阶段的主要任务是巩固已有的城市化,消化既有城市化所带来的很多弊端。城市的升级和精致化,是中国大多数城市所面临的问题,简单的城市扩张会带来无穷的问题。
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1704495519 更重要的是要意识到,农村建设也是城乡统筹的重要部分。在强调城市化的同时,中国也已经到了要明确提出“保护农村”的目标的时候了。城市化不是要消灭农村,而是要保护农村。国际经验表明,城市化到了一段时间之后,人们就会出现城市居民向往乡下生活的现象。同时,随着城市化比例的提高,农村生活的附加值也会发生变化。到欧美国家看看,高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民所渴望的是乡下的生活。这种现象在中国迟早会出现。中国现在的情况是,城市居民想住在城中心,农民也想住进城市。但没过多少年,很多人就会怀念起农村生活。到2011年底,城市人口已经超过总人口的一半(51.3%)。如果城市人口达到总人口的四分之三,农村的价值就会遽然增加。
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1704495521 现在人们开始强调政府提供公共服务的责任。在城市,提供公共服务比较容易些,因为城市人口具有规模。但在人口很少的农村,提供公共服务有比较大的难度。很简单,在人口少的地方,提供公共服务的成本会非常高,很难实现可持续性。一定的人口规模是公共服务的前提条件。如果说城乡统筹要保护农村,问题的核心在于农村的公共服务供给。这才是人们需要思考的问题。这方面,需要政策实践的创新。沿海省份的一些地方已经有很多好的经验。例如,广东有些地方做得相当有效,包括惠州的乡村教育和医疗制度。在这些地区,城市化在发展,但农村也在改善,城市化和保护农村平衡发展。从长远来看,这种方式要优越于单纯的城市化,或者单纯的农村建设。
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1704495526 不确定的未来:如何将改革进行下去 [:1704494595]
1704495527 不确定的未来:如何将改革进行下去 中国的城市化和城市治理问题
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1704495529 城市体制改革是中国城市化的制度前提。从中国的现实来说,城市行政体制改革最为关键。在确立行政体制改革的目标过程中,必须把以人为本和全球化考量进去。以人为本就是要改变城市以官僚为本和以钱为本的传统。改革开放以来,到目前为止,在很多地方,以钱为本和以官僚为本成了中国城市化过程的主导原则,因此导致了城市化过程中的权钱一体化。权钱一体化的确造就了巨大的动力,从量的方面,快速有效地推进了中国的城市化。但是,这种一体化也导致了无穷的城市问题,因此需要通过城市改革而得到转型。同时,城市行政体制改革也是城市全球化的关键。城市全球化表明城市的人、财、物等方面向国际社会的开放,但官僚化严重地阻碍着这方面的进步。
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1704495531 这里就涉及一个城市发展主体的问题。无论是城乡统筹还是产业升级,都会涉及一个重要的问题,那就是“谁来做”。这个问题往往被忽视。在中国,很多人不太会去思考这个问题。对他们来说,城市的发展主体当然是政府。政府是中国各方面发展的主体,这是1949年新中国成立之后长期以来所形成的思想意识。的确,在改革开放之前,什么事情的主体都是政府,无论是地方政府还是中央政府。改革开放之后,中国开始在经济层面发生变化,在国有企业和集体企业之外,发展出一个民营部门来,包括内资企业、外资企业和合资企业等。在经济发展方面,混合经济已经成为现实,经济主体的多元性已经被人们所接受。但是在城市发展方面,这个意识还是很薄弱。在实践上也是如此,政府包揽城市发展的方方面面还是常态。
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1704495533 不过,这个观念必须得到改变。城市发展要高效和可持续,主体必须是多元的。政府应当设定自己的边界,做自己应当做的事情,而把社会可以做的事情下放给社会。比如说,城市的规划是政府的事情,但规划之后的执行主体可以是企业。也有人会认为,在中国的动员性体制下,让政府来做可能效率会更高。这并没有错,因为政府具有很强的动员能力,不过问题在于政府主导的发展往往缺少可持续性。如果是政府必须参与的地方,政府和企业可以结成伙伴关系。
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1704495535 在中国的环境中,还必须涉及一个其他国家的城市所没有的问题,那就是国有企业的问题。一些城市不仅拥有自己的国有企业,也是很多中央企业的所在地。这就要对国有企业做个分类,例如营利性经济类型的企业、非以营利为目标的社会企业和非营利企业。一些产业例如航天航空、核能等等,因为涉及国家安全问题,可能要由国家来主导,但社会可以参与其中。在经济类企业里,大多数企业都是可以让民营部门来做的。另一类是社会性企业,要有政府来做,但可以引入市场机制。而对非盈利的企业,政府也可以委托民营部门来做。
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1704495537 还应当加以强调的是一个城市的中小企业。城市是人口集中之地,就业非常重要。城市如果失业人口过多,不仅仅会面临经济问题,而且也会演变成社会乃至政治稳定问题。因此,城市要大力发展中小型企业。从国际经验来看,中小型企业的发展有两大至关重要的功能,即公平的收入分配和就业。中小型企业属于经济结构问题。凡是大型企业和中小型企业平衡发展的社会,经济结构就比较平衡;凡是中小企业得不到发展的社会,经济结构就很难平衡。同时,就收入分配来说,中小型企业能够有效解决一次收入分配的公平问题。凡是中小型企业发达的社会,收入分配就比较公平;凡是中小型企业得不到发展的社会,收入差异就会很大。经济结构和收入分配就会衍生出另外一个问题,那就是社会和政治的稳定。不难发现,凡是中小型企业发达的社会,中产阶层就庞大,社会就稳定,即使有政治抗议活动,也显得相当理性;凡是中小型企业得不到发展的地方,中产阶层就弱小,社会分化和不稳定,一旦出现政治抗议活动,往往是非常暴力。
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1704495539 改革城市等级制度
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1704495541 除了城市化和城市发展的主体多元化之外,城市要实现从以官僚为本。以钱为本向以人为本转型,其主要环节就是要促成城市从等级制度向城市体制的扁平化的转型。城市的扁平化可从两方面来讨论,其一是城市和中国总体行政体制之间的关系,其二是城市内部的治理体制。
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1704495543 从城市和整体行政体制的关联来说,现在的城市具有过多的行政级别。中国的城市有县级市、地级市、副省级市、省级市、直辖市等级别。改革开放以来,行政体制改革方面出现过几个考量不周的决策。最大的不周就是把原先的“行署”,也就是省政府的派出机构,转型成为独立的一级政府,即地级市。第二个不周就是设立了那么多的计划单列市,也就是副省级的市。第三个不周就是实行“市管县”制度,把县级市纳入地级市的管辖之下。中国传统几千年,在大多数时间里,只有三级政府,即中央、省和县。就市来说,只有两级,即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。无论从自己的传统还是国际经验来说,实在没有必要区分得那么细。这种等级体系大大损害着行政效率,带来了无穷高的行政成本。城市体制要改革,就必须要考量如何通过改革城市行政级别制度,来缩短城市间的行政距离。
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1704495545 这里,有几个方案可供选择。第一,把计划单列市和一些重要的地级市转型成为直辖市。中国那么大的一个国家,省级单位过少。历史地看,省级单位过大,在中央权力衰微的时候,往往出现强大的地方主义,甚至趋向于独立。因此,自民国开始,人们一直在设想省级体制的改革,主要是增加省级单位。但从可操作性来说,要把一个省分成两个省非常困难,因为省不仅仅是一个地理区域单元,更是一个历史文化单元。在这样的情况下,可以设置更多的直辖市来增加省级单位。这不仅容易操作,也符合工业化和城市化的大趋势。改革开放以来,重庆设置直辖市的成功实践也说明了这一点。
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1704495547 第二,把地级市重新改回到改革开放前的组织属性,即“行署”,也就是省政府的派出结构的地位。在这种情况下,地级市只是省即行政当局的派出结构,就不需要设置那么多的结构,也就是说,精简机构真正成为可能。
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1704495549 第三,取消县级市和地级市之间的从属关系,这两级扁平化,属于同一行政级别。这方面的改革已经走出了第一步,即“省管县”制度。但“省管县”制度主要在于经济资源分配方面,不涉及行政和人事。实际上,可以在这一改革的基础上,实行省政府对县政府的全面管理,这样就可以把县级市从地级市那里“解放”出来。无论是现在的地级市还是县级市,都直属省政府管理。
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