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行政层级的无限扩张已经造成了无穷的问题。中国的行政体制实在太臃肿，机构实在太多。这造成巨大的行政开支，因此也是巨大的社会负担。有人说，较之西方发达国家，中国政府的规模不算很大。如果从人口的比例来说，的确如此。但西方政府的规模主要是因为存在着庞大的公共部门，例如社会保障、医疗卫生、教育和公共住房等等。中国因为社会体制建设不健全，公共部门仍然很小，这些领域的政府雇员规模并不大。也就是说，随着社会制度建设的进展，公共部门的扩张，中国的政府规模必然趋向于扩大。如果不能通过缩短行政层级等举措减少政府规模，政府会大得不可想象。
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此外，形成层级太多大大影响了行政效率。行政就是政策执行，“执行”就是经济学意义上的“交易”。那么多行政层级，政策从中央到地方，要经过多少次“交易”，行政成本因此非常之大。更为严重的是，这些“交易员”（也就是各级政府）都是自私的，都要根据自己的利益来修正政策，这导致了政策的变形。当然，种种形式的“交易”机会也为这些“交易员”（政府官员）制造出大量的腐败机会。中国财政资源集中于中央，从中央一级一级地向下分配。每分配一次，也就是每交易一次，就增加一次腐败的机会。
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再次，行政层级过长已经导致了中间层次过多。政策变形不仅造成了中央政府权威的流失，而且这些中间层次更是改革的阻力。现在的情形是，中央政府要求改革，一线基层政府也要求改革，而中间层则趋向于保守。它们既没有中央政府的全局观，也没有一线政府面对的社会压力。如何克服这么多中间层的阻力而推进改革，是中国面临的一个重大挑战。
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缩短行政层级势在必行
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很显然，缩短行政层级势在必行，也必须通过新一波的行政体制改革去达到这个目标。如何做？从很多地方的经验看，最底层的乡（镇）成为县（市）政府的派出机构并不难。浙江等省很多年里已经通过“撤乡并镇”等方式，大大减少了这一级政府的数量。在这一步完成之后，乡或者镇可以转型成为县（市）的派出机构。城市的区、街道等改革也同样呈现出这种改革趋势。从广东省的一些地方例如深圳、顺德、南海等地的情况看，已经取得了不小的进展，并且仍然有加快推进改革的空间。
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更为重要的是，前些年施行的“省管县”也已经累积了很多很好的经验。这一体制就是为了弥补80年代行政体制改革的错误，即把行署变成了一级实体政府，处于省政府和县政府之间，阻断了省和县的关系。尽管到现在为止“省管县”的体制局限于经济资源分配领域，即省政府直接把经济资源分配给县，而无须经过地级市，但从实践效果来看，实行这一体制的地方的发展状况已经要远远好于没有实行这一体制的地方。
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下一波行政体制改革可以把这一体制扩展到包括人事在内的所有的方面。其实，从长远看，有两种途径可以用来改革省、县和居于中间的地级市之间的关系。一种方法就是把地级市重新回归到“行署”的设置，就是成为省政府的派出机构，这样就可以取消这一级现存的很多其他机构，只留下行政机构。
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还有一种更有可能的方法就是县和（地区）市完全扁平化，即县和市同属省政府管理，属于同一行政级别，所不同的只是地理概念和管理上的分工，即县管农村，市管城市。如果遇到地级市既得利益的阻碍，这样做有困难，那么也可以做一妥协，就是地级市和县（县级市）仍然继续不属于同一行政级别。但是县（县级市）不再从属于地级市的领导，两者都属于省领导，这样的安排也是可以的。而计划单列市也可以给予类似于地级市那样的制度安排。
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这一波行政体制改革一旦实现，中国又可以重新回到传统上三级政府的局面。三级行政体制和世界各国通行的体制相当。实际上，日本在数千年前接受了中国的行政体制之后，从未有变化过。尽管这个体制表现出传统性，但其仍然具有强大的生命力。
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在现实层面来说，中国政府规模过于庞大，财政危机随时都可以发生。今天，很多地方政府都面临财政困难，在乡镇一级，很多政府财政实际上已经处于破产状态。随着高经济增长阶段的过去，政府财政收入会面临越来越大的压力。因此，可以考虑把通过减少行政层级来控制和减少政府规模提升成为政府的改革议程，越早越好。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国机构改革为什么要向社会分权？
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中国的大部制改革为什么必须向社会分权？道理似乎很明显。向社会分权是大部制改革成功的前提条件。向社会分权有三个基本目标。其一是真正促成政府从无限政府向有限政府的转型，其二是赋权社会，其三是构造政府能够监管社会的制度结构。
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向社会分权是关键。很简单，如果政府不能把权力下放给社会，还是什么权力都自己掌握，还是什么事情都管，那么就很难实现大部制的目标，很难实现有限政府。但政府向社会分权并不是一件简单的事情。这里有几个重大问题需要厘清：政府应当做什么，不应当做什么，什么权应当留在政府，什么权应当下放给社会？社会应当做什么，不应当做什么？
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从各国经验看，有一些事情必须由政府来做，例如外交、法律、司法、国家安全、社会稳定、暴力垄断等等。在这些领域，政府必须花大力气来做，不管有什么样的代价也必须做好。例如，既不能让社会来管理监狱，更不能让社会来设立和经营类似监狱的组织，否则就会出现前些年那样的“黑监狱”的情况。再如，警察的权力不能下放给社会，否则就会导致暴力的滥用。警察领域专业性非常强，不可随便下放给社会。但在其他很多领域，尤其是社会、经济、文化等诸领域的权力可以下放给社会，社会在这些领域可以扮演很大的角色，甚至是主角。尽管这些领域政府也可以自己来做，但还是下放给社会更有效。
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广东等省的一些地方在实行大部制之后，也产生了只有“物理反应”而没有“化学反应”的情况。就是说，在把很多政府功能部门整合起来之后，没有及时地把权力下放给社会，于是就出现了一个局存在很多副局长的情况。如何从“物理反应”进展到“化学反应”？就是要把大量的行政权力（主要是行政审批权）下放给社会。这个目标，广东已经相当明确。当然，这是一个过程，不是一天、两天就能完成的。从这个角度来说，如果出现很多个副局长的现象是转型性的，就是为了减少改革阻力的一种阶段性安排，那么也无可非议。但必须强调的是，政府权力必须下放到社会，否则就不可能实现真正的大部制改革。如果不把很多权力下放给社会，这种做法只是机构的整合，并且是毫无意义的整合。
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下放权力实现小政府和有效政府
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也很显然，这种情况在中央层面也存在着。大部制改革首先在中央层面展开，然后再扩展到地方层面的。在中央层面，这一改革的第一步也是机构的整合。但机构整合之后，并没有真正放掉权力，政府的功能也没有减少。这尤其表现在发展和改革委员会的变化方面。顾名思义，发改委本来就是要做宏观发展和改革方案的。但是，现在这个机构已经演变成为无论是宏观还是微观都管理的庞大机构。其他部委机构也差不多，每次改革会取消一些部门，但每次改革之后，各种部门又会以各种方式重新出现。中央29个部委就有2000多个挂靠机构（根据前国家审计署审计长李金华的统计）。这是没有向社会分权的必然结果。直到前不久，国务院才根据广东等地方的经验，开始出台相关下放行政审批权的文件。
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不向社会下放权力，就实现不了小政府和有效政府。但同样重要的是，必须指出，向社会分权的过程中，不能把社会过于理想化。很多人因为对政府行为不满，往往把社会过度理想化，相信一旦分权给社会，什么问题都解决了。这样的想法也不符合实际。实际上，“小政府、大社会”的概念在改革开放早期的20世纪80年代就已经提出来了。当时有关方面想在海南省进行试验，但并没有结果。主要的原因并不是这个思路问题，而是因为当时社会力量还不发达。市场、社会，这些概念并非抽象，是长期历史发展的产物。也就是说，它们的产生、发展到成熟需要很长时间。
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到今天，改革开放已经30多年了，中国社会发生了巨大的变迁。但即便如此，在很多地方，社会还是不发达，政府还是在操控一切。沿海地区经济发达，其社会力量远比其他地区发达。但即使在沿海地区，社会力量成长快，并不能简单地说社会就已经具备了能力来自我管理，或者有能力接受政府下放来的权力。
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鉴于社会不够发达这种现状，广东等一些地方的现实主义方法就是设置“法定机构”。法定机构（statutory board）介于政府和社会之间，是一种半政府和半社会的机构，新加坡、香港等地相当流行。因为社会力量还没有发达起来，还没有能力来承担政府下放的权力，政府就首先把权力交给法定机构，由法定机构代表政府来行使权力。法定机构可以是永久性的，也可以是转型性的。在社会发育成长之后，法定机构就可以完全社会化，或者把权力移交给其他社会力量和组织。但也可以是永久性的，在一些领域，权力的行使需要政府的参与，法定机构就是政府和社会合作的平台。但可以预见，在今后相当长的一段历史时期里，现实地说，法定机构不失为政府分权于社会的最有效有序的方法。
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中国现在正在进行的事业单位的改革，实际上也可以在法定机构这个概念构架内进行。事业单位就类似于法定机构，只不过是较之法定机构，事业单位更靠向政府。中国的事业单位设置基本上参照公务员系统，是政府的延长。事业单位实际上可以通过改革转型成为法定机构。尽管政府仍然可以向法定机构拨款，但法定机构则可以独立操作，引入市场机制，从而提高运作效率。从香港和新加坡的经验看，设立法定结构是政府向社会提供服务的有效方法。
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也应当意识到，政府向社会分权并不意味着政府和社会完全不相关了。恰恰相反，政府一方面从直接控制和管理社会中退出，另一方面也必须对社会力量和社会组织进行规制，实行法治，不能天真地假定社会就是好的。人们需要的是一个好社会，而不是坏社会。恐怖主义、邪教、黑帮等等都不是人们想见到的社会力量。如同政府会犯错，社会也同样会犯错。因此，正如在经济领域政府要规制市场一样，在社会领域政府也要规制社会力量和组织。就是说，政府在实行向社会分权的同时，必须建立起一整套规制社会的制度。规制社会是大部制改革的有机部分。
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分权和立法监督社会过程并行
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