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这并不是说，国家会对人民公社制度的收益—费用结构的不利变化即时作出纯经济理性的反应。国家仍然要顾虑更改政策的连锁影响，特别是国家权威和意识形态的连贯性。但是，恰恰在20世纪70年代后期，国家的上层政治结构发生了迥然不同于20年前的重大变化。第一，国家对社会的绝对权威由于长期错误的经济政策、领袖人物对国家权威的滥用以及最高权力的继承危机而被大大削弱；第二，对统治合法性的挑战和“潜在的替代威胁”不仅来自体制之外（如20世纪60年代台湾国民党反攻大陆），而且来自体制内部(69)；第三，国际环境趋向和缓，降低了强化中央集权的外部压力。(70)在此背景下，国家又一次大幅度调整农村经济政策。
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（二）底层改革
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从农村基层来观察，国家收益指数超过农业产值和农民纯收入的增长，意味着农村收入分配中的国家偏向上升，而农民得益相对减少。1970—1979年期间，全国农业产值增长79.21％，农民从集体经营部分得到的人均纯收入增长40.24％，扣除物价影响分别为60.39％和21.42％，显著低于前引国家收益指数的增长（112.6％，已扣除物价影响）。这证明经过20世纪60年代初期体制调整的人民公社，并未杜绝国家对产权的侵犯。(71)农村和农民的贫困，依然令人触目惊心。
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农民对此的消极反应方式是留在集体劳动内怠工，积极方式则是扩大家庭经营。文贯中的数据显示，20世纪60年代中后期，作为文化大革命在农村地区大批资本主义的一个必然结果，是农业总要素生产率连续下降，在1972年达到历史最低点。(72)经过1972—1973年的短暂回升（批判了极“左”政策），1974—1977年间的农业总要素生产率又在批资产阶级法权的政策取向下一路下降，1977年的指数为74.2％，比1961年还低。(73)也就是在这一年，一些极度贫困而又面临严重自然灾害的地区，农民不再满足把从集体生产活动中“剩余的”资源投入家庭副业，因为这样做仍不足保证温饱；他们要以家庭经营的方式占有全部土地资源，但以承包产量作为交换。这就是又一波包产到户的由来。(74)
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有了20世纪60年代的经验，包产到户已经不能算制度创新，而是制度扩散和推广。但是，当安徽凤阳县农民把包产到户进一步变成包干到户时(75)，农民家庭对产量的承包发展成对地产经营的承包。(76)农民提出“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”的新制度安排，即把全部可支配的土地资源首先投入家庭生产，然后由农户在保证至少不损害国家和集体既得利益的前提下，增产归己。农民在底层的朴素创造，表明节约制度的运行费用，就不能回避产权安排的形式。重要的是，安徽、四川、贵州、内蒙古和广西等地的包产到户和包干到户，发生于1977—1978年间(77)，也就是在著名的中共十一届三中全会之前。如我们将要看到的，正是底层把上层的政策调整拉向改革。
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包产或包干到户无非是家庭自留地经济的一种扩大。但是，前者在一个关键点上不同于后者，这就是它至少要在一个生产队的范围里作出公共选择，如平衡不同意见，促成包地协议的达成，制定并保障新的游戏规则，以及共同保守秘密等。生产队长们在供给这些制度创新过程中必不可少的公共货物方面具有比较优势。(78)因此落后地区成为70年代农村改革的发源地，除了农民穷则思变以外，集体工副业太弱或完全没有，把生产队长们逼成包产到户的带头人，也是一个不可忽视的条件。
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（三）土地私有化的困难
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经过几十年农业社会主义改造，成年的中国农民仍然保留着拥有家庭私有土地的梦想。(79)在集体经济不足让农民温饱的地方，私有土地的梦想理所当然就更加强烈。只要自上而下的模式控制一放松，重新私有化的要求就会首先从底层提出。事实上，当包产到户还在秘密进行时，一部分农民就提出过他们的土地再私有化方案——“土地和山林回老家”，也就是恢复土改后地产的分配格局。(80)这些农民事实上把土改运动分配的地权，作为再分配地权的惟一合法依据了。
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上述私有化遇到的第一个对手，并不是保守派官员（因为此时上层任何一派也还不知道村子里发生了什么），而是村庄里的另一组农民。土改毕竟是30年前的事情。从土改到包产到户，中国农村增加了3亿人口和约1亿个家庭。这批更年轻也更有生产力和争夺资源实力的人口和劳力，难道可能被扫地出门吗？在村庄一级，即使没有政治和意识形态的压力，激进的私有化主张也行不通。
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修订后的办法也许是由全部现时人口平分土地。但这个修正案遇到的麻烦是要不要承认劳力和非劳力在分配土地时的不同权利。如果承认，也就是劳动力代表着一个比非劳力人口更大的分配权数，紧接着的麻烦是农民家庭的劳力人口比率变动以后，要不要重新分配土地。如果重新再分，等于没有私有化，或落得一个“年年私有化”的体制；拒绝重分，新的私产制如何顶得住各个家庭劳力人口比率变化带来的压力。
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现在我们退回去，对全体人口一视同仁，一次性分完所有土地并颁发土地所有权证，然后允许农民家庭之间自由买卖租佃。这个方案的简洁性没有问题，但从哪一天起开始这场伟大革命呢？你定在任何一天，第二天将要生孩子的农民家庭都会反对。你可以说多数压倒少数，但在这类问题上少数永远比多数更强大。(81)你说民主投票程序决定，那么一定还有下一次。你说实行队长或总统的权威主义，那么吃了亏的农民要推翻的就是这位生产队长或总统，只要这样比买地便宜。讲来讲去要害有两点：第一，不同的农民家庭处在其不同的家庭生命周期，有不同的劳力人口比率，因此对于土地分配有不同的变化着的要求(82)；第二，把人口作为分配土地权利的依据，无论如何得不到稳定的产权边界。前面一点决定了土地私有化的程序困境，后一点则造成实质麻烦。早期改革时许多村庄都为上述公共选择的困难度过了许多不眠之夜。新的合约不但不能脱离连续的生产，而且必须在耕种之前签订。
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包产到户而不是一步到位的土地私有化成为普遍的潮流，在村庄一级就有其深刻的理由。像我们后来看到的，无论土地承包权发展得多么接近私产和准私产，它总还保留着村庄社区作为最终所有者对付变动的人口对土地分配压力的某些手段。包产到户的安排承认承包上缴之余的私有权，这就开辟了不受人口平分传统纠缠的农民形成私产的途径。这是后话，眼下的当务之急是完成包产制的合法化。
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（四）分权决策
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不可否认，20世纪70年代末国家上层政治结构准备实行的农村经济政策调整，与农村社会基层已经发生的包产到户变革之间，有着不小的距离。文献表明，1978年底新制定的农村政策的基调是“休养生息”和加强基层自主权。前一方面的内容，包括提高国家的农副产品收购价格、减少国家统派购数量和扩大进口农产品；后一方面，再次强调生产队的自主权。这两个方面，都没有要在农村启动体制改革特别是产权改革的意思。(83)
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休养生息政策执行的结果，使国家获取农业剩余的水平下降到大体与传统的农业税相当。(84)但国家优惠农村的结果导致1979年的国家费用指数猛增到一个历史最高点（见图1），并带来持续的财政赤字。(85)
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生产队自主权引发的问题更加复杂。第一个麻烦是，生产队的经营活动在多大程度上可以被允许摆脱国家计划的控制；第二个，生产队是否有权改变自己的产权形式。这一个简单口号，几乎挑破所谓集体所有制的全部虚幻。安徽小岗生产队的包干到户，就是生产队的一致决定。但是，它合法吗？
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没有人可以直截了当地回答本问题，因为从来没有一部法律记录生产队的权利和调整权利的程序。在习惯上，虽然比较制度学家发现中国的计划程度远低于苏联，但在经济组织和产权形式方面，中国的中央集权程度相当高。特别是农村所有制问题，向来只能由中央和中央主席定夺。(86)而按照1978年底党的最新决议，如上文所引，包产到户仍在明确被禁之列。由当时的中央来统一完成对包产到户的合法化，是不可能的。
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产权安排是通过预期来影响人们的经济行为的(87)，因此它从一开始就有合法化的要求。如果一种产权安排本身是非法的，或者人们预期它随时可能被取缔，那么这种产权使当事人行为机会主义化，就不足为奇了。困境在于，不合法的产权创新可能导致掠夺资源的后果，而掠夺资源的“产权”安排更不可能被合法承认。这是社会主义产权改革的真正难点所在。(88)无论农民还是社区精英的个人理性，都不足以完全解决这个难题。
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中国农村改革的主要经验是分省决策，也就是各个行政省可以用省的政治资源，经过省的政治程序分别决定是否合法承认包产到户。分省决策的合法依据是中共十一届三中全会决议中强调的地方积极性和实践检验真理标准的新思想原则，另外，省领导人的资历以及他与中央领导集团的关系对省级决策的强度有重大影响。众所周知，首先是安徽、四川、贵州和内蒙古这样一些贫穷的农业大省，为农民地下半地下的包产到户提供了政治保护和给予合法承认。(89)这并不是偶然的。在中国，自然灾害的分布是不均匀的，农村人口的比例和经济发展水平在省之间也大不相同。因此，每个省面临完全不同的饥荒概率、救灾压力和相应的政治风险和责任。发达省份也许不值得在包产到户问题上为天下之先，但落后省份却发现这正可以解他的燃眉之急；正如落后省份不会在一开始就热中于为社队企业请命，而发达省份却早就乐此不疲。简言之，各个省份面对基层自发的产权创新有着不同的约束结构，因此他们可能提供不同的政治保护。
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分权决策使新产权安排完成了局部合法化。对中国农民来说，县政府——更不要说省政府了——当然就代表着国家。这就显著增加了农民对他们发明的新产权合约能够被执行的信心，从而降低了产权制度变迁的风险，增加了局部成功的示范效应和地区之间体制改革竞争的可能性。(90)经验表明，分权决策是中国这样一个大国产权制度变迁中不可缺少的关键环节。(91)
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（五）地方合成的中央政策
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局部合法化还不等同于全局合法化，这个差别包含着一定的风险。(92)因此包产到户初见成效之后，率先改革的省份要求包产到户的全局合法化。在这一点上，地方政治利益与新的产权安排高度一致。1980年中央召开各省区第一书记会议，重新讨论包产到户，此时距上一个禁止包产到户的中央全会还不到一年。
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西方研究中国决策过程的政治学家注意到，有各地领导人参加的中央工作会议意义重大。(93)但是以往多数这类会议并不改变决策的自上而下的性质。(94)1980年的这次会议带来一个新的特点，即各地都力争把本地的经验写进中央政策，即力争自己的模式的全局合法化。由于当时各地经验的差距甚大，地方立场各异，以致很难达成一致意见。(95)最后，会议通过的政策文件允许生产队实行多种责任制安排，其中包括包产到户。(96)这等于修改了中央的原来立场，完成了包产到户在全国范围的合法化。
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1980年决策模式最重要的贡献与其说是其内容，还不如说是其程序。不同的地方利益和主张，可以在中央决策过程里讨价还价，并最后合成一个新的中央政策。围绕产权创新的中央政府与农民两极之间做交易的模式，发展为“农民—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”。我们不必过高估计这一决策模式的制度化程度。但从长期角度来看，这里包括了重建国家与社会关系的要素。(97)
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（六）分步渐进的交易
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