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农地征用的补偿水平很低，但近年超低价补偿征走土地的数量大增。从农民方面看问题，这是违背需求定理的事情。在经济行为逻辑上，任何人要低价拿走资源的难度应该大，为什么拿走农地的补偿金很少，却拿得相对容易？
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可能的解释很多，我认为要害在“集体”。虽然农村改革20多年，人民公社制已经作古，但土地等最重要的生产资源，还是属于集体所有。若问“集体”与公社有何不同？可见的区别是，集体的土地由农户长期承包经营，而不再实行集体耕作制。
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但是在法理上，集体还是土地所有者，是承包地的“发包方”。既然是所有者和发包人，集体当然有权决定承包期限和承包条件，也有权中止和收回承包权。现在靠中央政府的政策管制，土地承包长期不变。但是，中央政府不可能替全国几十万个集体一一规定除期限以外的其他承包条件。于是，集体不能轻易“动”土地承包期，但其他条件经常在动，并且可以诉诸“如果农户不接受这些变化的条件，集体可以收回土地承包权”。近年农民负担严重，制度上的原因就是集体制。
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至于农地转为非农用地，更是集体的职权。现行土地体制规定，国家征地面对集体，而不是农户——这是与城乡住户搬迁最不同的地方。《土地管理法》明文规定“征地补偿金归集体所有”。至于集体如何补偿失去土地承包权的农户，并没有法律规定，在实际中常常五花八门、可以便宜行事。
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换句话说，集体以土地被征用的名义中止农户“长期不变”的土地承包权，完全合乎现行土地制度。在实际案例里，各级政府超越土地规划的“征地”，包括乡、镇、村卖地图利的事情，所在多有。横竖对农民来说，任何一级政府——甚至包括宪法规定自治的行政村——都是“国家”。
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至于征地代价为什么如此之低，我的看法与农户不参与征地补偿谈判有关。有权去谈补偿条件的只是“集体”，而实际上的集体常常不过就是几个乡村权力人物。他们其实是在“卖”别人的地。以每亩几千元几万元的补偿就永久放弃农地的权利，不是“贱卖”了吗？但是这些微薄的补偿集中起来由少数几个人支配，则非常之“值”。何况，能不能完成征地任务，常常是乡村权力人物能不能掌权的条件。
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更进一步分析，“集体制”可不是那个起源于欧洲的“合作制”——后者是基于成员私人拥有的产权的一种组织。在合作制下，个人入社的资源要界定得一清二楚，要有清楚的资产收益规定，资源的使用是合作的，但所有成员都参加决策——比较经典的合作社实行决策的一人一票制，这是合作制不同于股份制的地方。集体制消灭了成员的私人财产。因此，“集体财产”成为不可分解——现在流行的词汇是“量化”——为个人私产的财产。它永远归抽象的“劳动人民集体”所有，但实际控制权又总是落在集体代理人之手。当资源发生转让、定价的时候，信息成本比之于自用陡然上升，使得这些实际上没有委托人的代理人，更容易攫取成员的权益。
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按照阿尔钦(22)，“所有定价问题都是产权问题（every question of pricing is a question of property rights）”。反过来，所有产权残缺都影响价格机制发挥正常作用。我们的一个重要理论结论是，转让权管制与价格管制具有同样的行为逻辑。稍微不同的地方，转让权管制是“事先”执行的价格管制。我国现行征地制度通过管制农民土地转让权，将产权租金转变为行政权力租金，从而事先管制了农地转用的价格，妨碍了运用市场机制配置土地资源。这套制度不但引发分配的不公正，而且导致生产和交易的低效率。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 六、政策讨论和可能的选择
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20世纪90年代以来，中国发生了两次全国规模的农地转为非农业用地的浪潮。在此期间，中央政府实施积极的财政政策、扩大基础设施建设规模，固然起了不可低估的带动作用，但工业化和城市化的加速，应该是农地大规模转用更为根本的经济推动力。问题是，在现行土地制度下，相关利益主体的行为必不可免地发生扭曲。因此伴随城市化的加速，我国城乡协调发展的基础受到很大的冲击，农村耕地被占规模过大、农地转用的资源配置效益低下、农民土地权益遭到严重剥夺成为制约农民收入增加的一个重要根源。同时，围绕土地的社会冲突呈上升趋势，特别是政府机构和官员个人违法、违规屡禁不止，土地腐败非常严重。
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复杂性在于，城市化加速不但合乎国民经济发展的要求，而且也是包括农民在内的多方面经济利益实现的基本途径。我们的调查和分析表明，问题的根源不是城市化、也不是市场关系的深化刺激的城市化加速，而是约束我国工业化城市化的制度条件的发展不平衡。中心问题是，现行法律在开始允许政府按市场原则出让、出租、转让土地的同时，依旧坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则，依旧维持政府独家征地的垄断权，依旧禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。对土地转让权的不当管制，使市场价格机制不能在工业化城市化的土地资源配置中发挥正常作用。
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鉴于问题的严重性，国务院在2003年中决定开展全国土地市场的清理整顿，并叫停一大批趁势而上的土地征用项目。这有助于制止全国滥占农地、侵犯农民利益的形势继续恶化，也有助于查明情况和问题，为选择解决问题的正确政策准备条件。也正是这一次清理整顿，使人们认识到必须采取多方面的后续政策、法律行动，从制度层面提出和解决根本问题，否则难免重蹈1997年大规模清理整顿土地市场、大力紧缩农地供给之后过不了几年，问题就更大规模重新爆发的覆辙。
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在城乡协调发展的总体思路基础上，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”(23)的任务已经提上日程。1999年刚刚生效的《中华人民共和国土地管理法》，又面临重新修订的命运。因为仅仅强调严格执行现有土地法规，明显不能适应当前和今后城市化加速形势的需要。但是，究竟如何修改土地管理法和相关土地政策，人们还有不小的分歧。本节我们从一个特定的出发点——“清楚而有保障的农地转让权是运用价格机制配置城市化进程中土地资源的基础”——来讨论有关政策建议。
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（一）关于“最严格的耕地保护制度”
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我们注意到，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对农户土地承包经营权的流转给予了特别的关注：
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“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”
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与现行土地法规特别强调把土地转让权限制在“农业”和“农民自用的非农建设”范围内不同，这里关于农户土地转让权的界定，没有在农业／非农业用地之间设置绝对不能逾越的障碍。当然还是提到了“发展适度规模经营”，但农业与非农业、工业化以及城市化的经济活动，都有适度经营规模问题。至于“依法”之法，可以是现存法规，也可以是按照《决定》原则修改后的新法。我们认为，这一重要的新的政策原则——承认和保护不受农业／非农业建设用地限制的农户土地转让权——为在法律上打破农地转用的单一征地制度，提供了十分重要的依据。
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这并不意味着农户的土地转让权就不受任何限制。在我们看来，这次征地制度改革的一个基本任务，就是在放宽“对农户非农用地转让权的绝对法律禁止”的同时，确立适应经济社会发展需要、又易于执行的限制。目前各方已经提出来的政策建议，基本可以看作是关于土地转让权的限制条件。那么，哪些限制条件以及怎样理解和表达这些限制条件，将有利于最大限度发挥农地转让权的经济功能呢？
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上引中共中央《决定》指出，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”。这应该是农地转让权的边界条件。就是说，农地转让再自由，也不能自由到破坏最严格的耕地保护制度、以至威胁国家粮食安全的程度。问题是，这个限制条件的内涵，还需要展开一些必要的讨论。首先，最严格的耕地保护制度，并不意味着任何耕地从此不得转为非耕地、任何粮田不得转为非种粮的其他用途。如果具有那样的极端含义，本项政策的执行就没有任何难度了。但是在经验上观察，全世界没有一个不减少一点耕地而又实现工业化城市化的经济。因此真正的问题，是如何做到“以较小的耕地减少为代价，得到包括粮食安全、城市化、农民收入等目标在内的较大收益”。
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《决定》规定，减少耕地的最后底线是“确保国家粮食安全”。难点在于，“国家粮食安全”是一个随需求、技术和贸易条件变化而变化的目标，而在工业化城市化加速的国民经济环境里，达到上述目标的手段（成本）也在不断发生变化。究竟什么样的土地制度，可以大体准确反应相关经济条件的变化呢？
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现行管制耕地转让权的基本办法就是行政审批，比如对农地转用、耕地占用、大面积耕地占用分别规定由不同级别的政府机构，按照不同的标准加以审批。问题是，行政审批制绝不能做到灵敏反映耕地转用的真实收益和机会成本。我国的经验已经显示，虽然严格保护耕地早被定为国策，但经济制度一直没有提供恰当的机制来衡量“耕地减少的收益和代价”。从经济角度着眼，过犹不及：耕地减少过多过快、得不偿失、甚至占而不用当然是祸害；但过度保护耕地，也就是完全放弃适当减少耕地去谋求城市化工业化的潜在收益，也并不是经济增长的福音。要灵敏地衡量耕地转用的得失，必须考虑增加耕地转用的经济性限制条件。
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（二）关于公益性与经营性的区分
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目前已经提出的经济性限制条件包括，“区分公益性和经营性建设用地”，“大幅度提高法定征地补偿水平”，以及“以社保方式实现征地补偿”。以下分别讨论这些政策建议。首先，根据大量实际情况的调查和专家建议，针对各地政府把按公益性低价征得的土地高价向经营性项目出让的严重问题，中央《决定》提出“严格界定公益性和经营性建设用地”的原则。
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