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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） “国家基础信息网”？
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《战略》的核心主张是电信基础网与电信服务的分离。一方面，开放电信服务和有线电视台服务，实行企业化经营，允许市场竞争；另一方面，由政府直接控制基础信息网，包括全国电信网和全国有线电视传输网，使之成为由具有行政性独家垄断的、“不准入的”非市场竞争领域。按照《战略》自己的比喻，就是国家基础信息网如同飞机场或高速公路，由政府按照公共资源管理；电信服务和有线电视服务，如同航空公司或运输公司，开放市场竞争和公司化经营。(9)
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关于开放电信服务和有线电视服务的市场化竞争，笔者与《战略》一样，希望通过有关立法改革加快实施，早日结束中国电信和有线电视的部门行政性垄断经营。(10)至于“国家基础信息网”，这一被《三联生活周刊》记者称为“颇具新意的建议”(11)，我们则有必要先来看看依据究竟何在。
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根据《战略》，第一，基础网具有天然垄断的性质，只有政府作为公共资源直接加以控制，才可能做到面向竞争性的电信服务公平开放、公平接入、合理收费。这一结论，是《战略》仔细研究了芬兰、德国、英国、美国和中国联通在电讯开放（或部分开放）的实践经验后得出的。他们的基本发现是：只要基础网掌握在经营性公司手中，那些无网竞争者终究避免不了在进入条件和收费标准方面被“揉搓”的命运。所以，《战略》的推论是，“从逻辑上说，只要电信与基础网不分开，根本解决问题，只能靠重复建设”。(12)但是，重复建设似乎只有在英国这样国土面积小的地方才可能成为一个解决办法。在美国，即使是AT&T和MCI这样的长话巨兽，化几十亿美金的代价，还是无法战胜掌握着地方市话网络的“小贝尔”的揉搓，以至于最终只好“正式宣布放弃进入地方（市话）市场的企图”。(13)至于中国这样一个发展中的大国，《战略》认定，绝没有可能“承担重复建设的后果”。(14)
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第二，基础网公共化，将有利于邮电基础网和广电有线电视网络的结合，因为“基础网络的公共化和政府机构的统一管理、标准收费，不仅有助于联通的公平接入，而且有助于有线电视的公平接入”。(15)这一点，对《战略》的主张具有决定意义。因为，中国邮电电信网络的“传输能力剩余，光靠放号通电话，远远吃不饱，还不了巨额负债”，而拥有7700万用户的我国有线电视，正好可以“成为充分发挥电信网络剩余能力的现成市场”。(16)不过，当《战略》阐述这一精明“算计”的时候，其“电信本位”立场也就表露无疑。因为虽然这份报告“公平地”主张，要把电信网和有线电视网都从经营性领域里划到由政府直接管理的公共网的范围内，但他们可丝毫没有让有线电视网来经营电信业务的意思。这一点，在《战略》对一些研究者提倡把中国有线电视建成第二个通讯基础网的激烈批评中，清楚地表达了出来。(17)《战略》质问，邮电部门已经建成“八横八纵”光缆网，只要利用邮电光缆就“很快可以实现有线电视的全国联网”，在此条件下，建第二通讯网的“必要性何在？”更进一步，《战略》援引国际经验后提出，“迄今为止，还没有听说过哪个国家要把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通讯网”。既然全球皆无，中国的有线电视要完成全国范围的独立联网，就不能不是一个“匪夷所思的推论”。(18)
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第三，政府统一管理基础网，有助于保持中国电讯基础网的完整性。《战略》论证，电信业的企业化改革，势必引起权力分散，而中国的电讯市场一旦对外开放，“分散的基础网将有可能随着分散的电信企业一道，被不同跨国公司，各个击破，鲸吞蚕食”；反之，“只要覆盖全国的基础网始终掌握在政府手里，……我们也可以……像英国不列颠电信‘揉搓’AT&T一样，限制跨国公司的发展速度和业务纵深，保护民族工业”。(19)换言之，政府控制基础网，在《战略》看来是中国要在电信开放后能够“与狼共舞”的安身立命之法宝。
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第四，基础网“本身具有更显著的公共实施性质”，不能仅仅追求经营盈利，例如对那些边远地区的电信网的巨额投资，因此只好由政府而不是由竞争性的企业来担当。(20)不过，这一道理在《战略》中似乎并不是一个主要的论据。因为正是同一份报告，对追求电话普及率（“村村通电话”）有过严厉的批评。而在我看来，“村村通电话”与“边远地区电信投资”，在经济上其实是同一类问题：你要坚持全国性的信息公共网，你就既不可能把一部分地区（边远地区）、也不可能把一部分公民（村村）享受全国性公共设施的权利，排除到政府工作目标之外。如果基础网是公共实施、而最合适的管理主体是政府，那么追求电话普及率如同建立普及教育一样，恰恰是从政府必须维护全体公民平等权利的责任中内生出来的目标。看来《战略》对这一点并没有完全想清楚。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 电信、广电两网并存？
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但是，引起方宏一奋起“再论”电讯战略的主要因素，既不是《战略》批评“村村通电话”，也不是《战略》肯定政府必须承担边远地区电信投资的重任。真正刺激《再论》的，是《战略》的“电信本位”。在5月梅地亚会议上，方宏一当面点明《战略》“实际上正中中国电信的下怀”，因为“中国电信早就想吞并有线电视”。(21)众所周知，我国的有线电视网是自下而上建设起来的，虽然全国已建成190万公里的有线传输网，其中光缆干线26万公里，广播电视专用的卫星转发器24个，卫星地面接受站10万座，覆盖1200家有线电视台、400个城市和200多个乡，但众多有线电视网实际上都还只是分散独立的“单位”局域网，远没有成为联成一气的远程网。(22)原国家广电部计划在推动省联网的基础上，要到2005年实现全国有线电视网。(23)如果依了《战略》，一顶“匪夷所思”的帽子断了广电自行联网的可能性，一个“国家基础信息网构想”把全国众多的有线电视变成如《战略》所设计的“发挥电信剩余传输能力的现成市场”，那么，已经实现全国联网的中国电信网，自然再没有潜在对手而成为“一家独大”。届时，方宏一推断，中国电信就很容易消灭一个在未来通信市场上“能对中国电信构成更大的威胁”的竞争对手，维持其垄断地位。(24)
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因此，《再论》用了绝大部分的篇幅诉诸反垄断，要求开放中国的电信竞争。他的正面口号是继续有线电视网的扩容改造、保持有线电视网的整体性、允许广电网适当经营信息业务。简言之，就是电信和有线电视两网竞争和两网并存。他的具体方略是，在有线电视网扩容改造的基础上，发展新一代高速因特网，进而发展网上通讯，并最终以光纤入户替代现有广电系统的HFC网，以有线电视平台进一步完全取代旧的电信网。非常清楚的是，实现方宏一主张的全部关键，就是完成在《战略》看来“匪夷所思”的有线电视独立的全国联网计划。
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但是，当我们试图看到《再论》是如何论证其主张的时候，却发现其包含的“思维模块”，居然与《战略》十分相像。（一）《再论》虽然明确提出“既然立法不能完全解决（公平接入）问题，那就再建一个电信网与之竞争”，但同时却在不断指控中国电信“重复建设”(25)，正如同《战略》在不断指控独立建全国有线电视网是“重复建设”一样。这里，“重复建设”成为双方可以共同使用的罪名，分歧只是需要裁定：究竟广电自行全国联网是在重复建设呢，还是电信自建有线电视接入网和因特网是重复建设。（二）《再论》同《战略》一样，认定“外国大电信集团对中国信息产业抢滩登陆”是中国电讯业的最大危险。双方的分歧仅仅在于，究竟分散经营的广电网被跨国公司各个击破和肢解是主要危险，还是中国电信的巨额电信债权将是引狼入室的罪魁祸首？(26)（三）《再论》虽然主张广电、电信两网竞争并存，但同样没有半点意思要允许电信来插手有线电视。(27)相反，《再论》严守“广电本位”的立场。一个颇令人吃惊的“证据”是，《再论》居然很正式地把中国电信建立有线电视接入网和重建全国有线电视网的活动，上升到对方“是让外商插手党的宣传事业”(28)的政治高度！从正面的意思看，《再论》显然坚信不容他人染指广电，是办好我国有线电视事业的必要条件。如果这样，《再论》与认定不容他人染指电信基础网才可能发展中国电讯事业的《战略》，究竟还有什么原则分歧呢？
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本来，借助不同主张之间的分歧和辩论，是了解发展我国电讯产业症结问题何在的一条捷径。上文引用的两种战略之间的论争，已经产生了这种捷径效果。但是，由于两份报告使用了一些共同的、在笔者看来是错误的关键概念和推理逻辑，又模糊了循着论争提出的问题继续前进的方向。因此，本文以下部分的评论，采取借助这场论争提出的一些关键问题而对其中双方共享的逻辑推理加以批评和讨论的策略。不容讳言，本文的思维模块也可能在别人看来错得离谱，那就欢迎王、方诸君和其他有兴趣的读者，进一步评论和论争。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 市场没有无解的题：AT&T购并TCI的启示
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《战略》关于“国家基础信息网”构想的根据，是认定即便开放电信经营，市场也无法解决那些无网电信服务与基础网的合理接入难题。对此，《再论》接招：既然无法，干脆以广电为基础，再建一个电信基础网与之竞争。《战略》还手：“匪夷所思”，因为“迄今为止，还没有听说过哪个国家要把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通讯网”。由于《再论》同样视“重复建设”为大错，《战略》在这一回合中显然占了上风。试想既不可能做到公平接入，又不能重复建网，剩下的，可不就只能让政府管理基础网了吗？
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政府管理基础网能不能做到“公平接入、合理收费”，下文另作讨论。这里先引一条市场并购的消息，说明《战略》实在把市场潜能看低了。6月24日，差不多也就是《战略》提问的语音刚落，AT&T就在美国宣布以480亿美元收购TCI（Tele-Communications, Inc.）。(29)这个TCI不是别人，正是在各地拥有1400万有线电视客户的全美第二大有线电视公司。(30)AT&T的收购意图，首先就是开通自1996年美国新的电信法以来志在必得的开发市话市场的新战略通道，并且实现“通过一家公司的一条连线提供全方位电信服务的组合”。(31)一般认为，AT&T与TCI的结盟，不但将合成一个电讯的超级巨人（两家公司1997年的总收入近590亿美元），而且代表长话和有线电视两种网络资产的结盟。AT&T通过TCI的宽带电视传输网络，不但可以很方便地把它的长话业务做到1400万户TCI的客户（以及潜在的总数为3300万户美国家庭）家中，而且可以通过发展Telephony（网络电话）和其他Internet服务，两面作战：一面“希望能找到一种能够与各家小贝尔进行与会作战，以便能够通过有线网络提供地方电话服务的方法”(32)，一面与WORLDCom和MCI争夺因特网长途市场。(33)为此，AT&T准备与TCI一起在未来4年投资50亿美元改造原有的有线电视网。(34)其实真正重要的是，AT&T构造了一个可竞争的架构，向对手发出了一个可置信的威胁。
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读过《战略》的读者一定记得其中对拥有市话网络的小贝尔们如何成功地“揉搓”那些长话巨无霸们的精彩描述。问题是报告的推理多少有点问题，似乎除了搬出个政府统管基础网，市场就注定无法战胜这种“揉搓”。这未免看轻了市场。市场是在一定游戏规则（主要是产权规则）下允许人们追逐利益的场所。只要有潜在利益，市场上总有人吃不香、睡不着，总有人“水路不通走旱路”，也总有人不断努力创新和探索。潜在的市场利益越大，激发出来的实现潜在利益的能量就越大。像市话竞争、网络通话这样代表未来无限商机的领域，怎么可能仅仅两年的挫折（外加35亿美元的投资），就能够迫使AT&T这样的家伙“放弃进入地方市场的企图”？(35)所幸《战略》下笔还算谨慎，用了“迄今为止”的限制词，因此文中的结论在1998年6月24日前还是正确的。6月24日后，这个世界上就有一个国家，美国（还不是英国这样的国土面积小的国家），就有这么一家公司，就是要尝试着“要把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通讯网”。反例有了，《战略》是否准备修订自己的结论呢？
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对市场潜能估计不足，就一定高估政府威权的能耐。“国家基础信息网”的设计，以政府管理为前提，假设由政府直接管理，就可以做到公平接入、合理收费。但是从经验上看，中国的电信机构，难道不从来就是政府的一个部门吗？如果不是政府部门所拥有政企不分的垄断权，中国电信能够让消费者和社会舆论如此诟病其收费昂贵、服务低劣而又拿它没有一点办法吗？对此，《战略》只是轻描淡写为我国电信部门“劳动生产率低和服务质量差”，并且模棱两可地说“劳动生产率低和服务质量差是电信业务量低的结果，也是电信业务量低的原因”。(36)
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撇开如何评价我国电信部门不谈，真正要回答的问题是，当中国按照《战略》的构想，把基础信息网从经营部门划出来交由政府直接管理之后，所有电信服务的接入价格究竟可望在一个什么水平？更重要的，究竟有何种机制可以保证基础网在政府手中的营运，可以像在竞争的市场上一样，有不断降低成本和收费的动力？遗憾的是，作为一项专门研究，《战略》既没有测算构想中的“国家基础网”的收费水平，更没有讨论何种机制可以保证国家基础网的接入费下降。因此，我们有理由怀疑，“国家基础信息网”方案，是否真正能够解决我国电信取费高、服务差和业务不足等根本性问题。
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还要指出，AT&T收购TCI的案例，不但挑战“有线电视不准办电信”的戒条，而且同时挑战“电信不准办有线电视”的戒条。AT&T本身是长话公司，收购TCI后，介入有线电视业务，显示的是长话、市话和有线电视三位一体的前景。(37)这件事，对发展我国有线电视事业，同样具有意义。我国的有线电视网络和有线电视台，固然有《再论》中褒扬的种种优点。但是，这个部门一些与生俱来的弱点，比如远离市场，缺乏契约观念和经营理念，以及整个系统以“局域网为本”，整合性差，很可能妨碍其更积极地参与我国信息产业化的历史进程。如同电信部门一样，有线电视系统的“毛病”，难以单靠部门自律可以校正。近来各地广电部门在生存危机的压力下，纷纷改革图存，倒是显示了外部压力的重要作用。在此基础上，正如后文要指出的，方宏一方案关于开放电信竞争的结论，对于广电有线电视网也是正确的。允许和鼓励电信办有限电视，如同允许和鼓励广电办因特网和电信一样，对于两大电讯部门的转轨和转型，都是必要的。
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