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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 谁是狼？
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剩下可以阻碍电信网络开放竞争的“根据”，就是“跨国公司入侵”和著名的“国家利益需要垄断”了。《战略》提出其电信战略的基本背景，就是“跨国公司龙骧虎视，兵临城下”，“大兵压境、大战在际”，以及“是八国联军进北京，割地赔款，还是雄赳赳、气昂昂，跨过鸭绿江，迫使美国率领的15国联合国军在板门俯首言和？”(69)《再论》陈述的形势同样严峻，他们独到的发现是，“中国电信的巨额电信债权是外国大电信集团对中国信息产业抢滩登陆的现成滩头阵地。”危险性在什么地方呢？在于“八国联军几万人直逼京畿，清王室仓皇出逃、‘秋守木兰’，然后是割地、赔款、求和……因为腐败庞大的清帝国作为一个大债务人，很容易被追逼，而且容易被各个分散的债主联合追讨，形成巨大的国际压力。”更严重的问题是，“国际投机资金，就像羊群外的狼，时时窥视着羊群中的病弱者……中国电信就是这样一只病羊，”所以《再论》“紧急呼吁……防止由中国电信债务诱发金融风暴在我国登陆”。(70)
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读着这些动情的文字，人们好像还在一百年前大清王朝岌岌可危的情况下研究中国电信对策。(71)不过画鬼容易画人难，究竟“狼”长得什么样？撇开“八国联军”给近代中国人造成的屈辱记忆，现实中外国跨国公司对中国电信事业的威胁，究竟是什么？其实从《战略》中我们只读到一条，这就是如果基础电信网随着企业化改革被分散，那么中国的电讯市场一旦对外开放，“分散的基础网将有可能随着分散的电信企业一道，被不同跨国公司，各个击破，鲸吞蚕食”。(72)但是，什么是“各个击破，鲸吞蚕食”这两个排比词组的确切所指呢？试想，电信产业的规模经济特性很强，即便跨国公司“入侵成功”，即便完成了“各个击破，鲸吞蚕食”，这些大公司在分割的地方性小网络上怎么做电信生意呢？AT&T的经营规模是中国电信的3.5倍，但在国际电信市场开放的背景下它还嫌不够大。(73)这样的庞然大物，如果甘于占据一个中国地方性的“分散基础电信网”，那连存活都困难，何谈“称狼称霸”！比较可信的推理，恐怕是跨国公司在“各个击破”之后，还要整合“已经被分散的”中国电信网络，并将中国电信市场连接到国际电信市场中去。可见，实质问题并不是《战略》担心的“电信网分散”，而是中国电信网络在跨国公司手里的集中整合。
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于是问题就转换为，假定真的由跨国公司整合中国电信市场，会有什么结果？一个可能的结果，就是整个中国电信市场最后被一家跨国电信公司独占。如果出现这个结果，那当然很糟糕，不但是狼，而且成虎。开放竞争了半天，最后还是从中国电信的独占变成国际跨国公司的独占。有什么意义？当然没有意义。按照肥水不落外人田的原则，与其最后由外国跨国公司一家独占中国电信市场，不如不要搞什么开放市场的改革，还是由中国电信一家独占中国市场。
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但是，在什么条件下，一家跨国公司可以独占中国全部电信市场呢？有人可能会列举国际大跨国公司的资本实力、技术优势、市场策略和其他等等。但是在我看来，这些都不是站得住的理由。当今发达国家的超级大公司很多，但没有一个可以做到对任何一个市场的长期独占。原因很简单，真正要长期独占市场，比如像中国电信独占中国电信市场，非有行政权力强制禁止他方进入的“配合”才可能实现。这里无非两大要点：一是独占，即一个市场上只有一个供应商；二是行政性禁入。两点齐备，“狼”就来了。独占消除了对手，竞争降价（或提升质量）机制就“失去了必要性”。行政性禁入，产生的是一种权利性的绝对垄断，排除了任何可能的潜在竞争者，可以造成长期的市场独占，高价低质、技术不进步、服务不改善。(74)
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反过来，没有行政权禁入的制度安排，无论资本、技术、专利还是经营经验和策略的相对优势，都不能保证一家公司长久独占市场。没有行政性禁入，即便一家独占市场，也不能完全排斥市场竞争。因此，要害问题是国家政权是否维护垄断。作为一个主权国家，中国如果选定了开放电信市场的政策，就没有合法的理由再去为一家外国控股公司独占市场保驾护航。退一步讲，就是政府或某些政府部门的官员想这样做，市场、法律和消费者也不会答应。再退一步，就是所谓“市场失灵”、法律形同虚设、消费者全部“被收买”，还有别的跨国公司和其他本国公司呢，谁能善罢甘休？这就是今天的中国和世界，大大不同于上个世纪末的大清王朝的地方。由此判断，在当今现实条件下，中国由于开放电信市场而导致某一家外国跨国公司在行政权力的关照下独占中国电信市场的可能性，等于零。
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第二种可能的结果，是跨国公司进入并整合中国电信市场之后，形成数家巨型公司之间寡头垄断竞争的局面。如是，中国电信的市场状况一定比现在的一家独占要有所改善。原因不是外国跨国公司“心地善良”，要跑到中国来做什么好人好事，而是在市场的竞争性法律结构的限制下，“电信恐龙”们互相之间“虎视眈眈”，谁要搞垄断提价那一套，就等于在市场上“为渊驱鱼、为丛驱雀”，等于补贴竞争对手。寡头竞争的结果，首先是增加了消费者的选择权；而为了争夺客户，就是“两个魔鬼”也会表现得比“一个天使”还要可人。简言之，非不欲也，实不能也，市场竞争可以约束商场中逐利者的贪欲，并将追求利润最大化的动力，转化为竞相降价、改善服务和技术创新的力量。因此，狼还是不狼，不是由个别公司（无论中外）的意愿决定的，超越个体的市场环境和游戏规则才是决定性的。
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许多人或许更关心：一旦形成电信市场上寡头竞争的格局，还有没有中国公司的份？这个问题，话要分两头来说。一方面，中国改革开放二十年来，相继在一些产业部门开放了市场竞争。结果我们看到，正是在这些开放的市场里成长起一批拥有竞争力的中国公司。例如，电脑业中的联想和方正，家电业中的长虹、科龙和海尔，以及通讯设备行业中的华为、中兴和巨龙。这些都可以表明，产业对市场开放、市场对外资开放的结果，并不注定就是外国跨国公司主导中国市场。以与本题关系较大的电信设备制造为例，华为公司和大唐、巨龙公司一起，在1996—1997年间，应从投资10亿美元的爱立信、NEC和其他外国电信设备公司手中夺回几乎达50％的中国电信设备市场份额。(75)《经济学家》为此专门刊文指出：“华为公司的成功主要是依靠遵循同样的市场竞争规则，即以西方公司所擅长的活动手法，在竞争中击败外国竞争对手而取得的”。文章接着警告西方公司，“如果继续低估华为公司这样的新一代中国企业，将是自冒风险”。(76)从这一方面看，我们倒是有理由对开放竞争后的中国公司的竞争能力，多一点自信心，用不着动不动就把100年前的“八国联军”渲染得那样神乎其神。
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但是另一方面，近年的经验也表明，一旦开放市场竞争，那些原先在中央计划体制下靠行政权力保护、享受各种倾斜政策优惠的“大企业”，常常无法适应市场竞争的新形势。多少政府所有或钦定的所谓“重点企业”，在开放市场的过程中陷于困境难以自拔。国人不但无法指望这些“国家队”把球踢向世界，反而还要为这些“企业”的解困，白白支付更多的公共资源。这一现象，不知是否令那些以为只要得了东洋“通产省”的真传、就可以用什么产业政策点石成金的人们感到尴尬。我对这一现象的解释是，吃惯了行政垄断饭的机构，自有其独特的、以分配优惠待遇为中心的企业权力结构和“寻租型人力资本”，要在既得利益的框架下适应国际市场竞争，虽然不一定比猴子变人更困难，但似乎也不会更容易。市场真正开放，这类“企业”胜算的几率极低。大概由于对自己的“竞争潜力”心知肚明，这类机构通常就成为反对市场开放的“中流砥柱”。
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其实我们中国人今天的主要尴尬，还是面对着太多由“自己人”组成的部门、“公司”和机构，在种种伟大名目下实行的独家行政性垄断（或者干脆就是官商不分）。“外国狼”如果独占中国市场欺负中国消费者，固然当反。但是中国人“自己”的行政性独占，就有利于我们的市场、顾客、企业、国家和现代化事业？本来普通人的常识就可以判断的事情，一旦“引进”什么“国家利益”的大字眼，好像道理都要颠倒过来讲。以电信为例，为了打个电话，消费者就要承受5000元的“初装费”（没有产权），以及比美国贵5倍的国际长途通话费和质量低下的服务。有这样的代价垫底，中国的消费者还需要害怕天下哪一匹狼？反过来，以中国电信今天的“竞争水平”，就是如了《战略》之愿，“雄赳赳气昂昂打过鸭绿江”，又能怎么样？莫非把美国国际长话的单价也提高5倍，就可以“振兴中华”？
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更令人啼笑皆非的是，《战略》在论述国家基础信息网的优越性时说，政府统一掌握了基础信息网，可以像美国小贝尔“揉搓”AT&T一样，“在种种环节上，限制跨国公司的发展速度和业务纵深，保护民族工业”。(77)《战略》有没有搞错，小贝尔“揉搓”AT&T和MCI等长途电话公司的结果，是美国居民和企业客户为市话的垄断“买单”；而《战略》理想的国家基础电信网要在中国的电信市场上“揉搓”跨国电信公司，最终可是要中国的电信客户额外付账。名曰“揉搓”外国公司，讲到底主要还是“揉搓”咱们中国人。上文已经指出，电信网络“揉搓”电信服务在经济上惟一的“成果”就是电信成本昂贵。如是，所有利用电信服务的中国企业的竞争力都将受损。这样的招数，偏偏要叫什么“保护民族工业”！爱国非要爱到这步田地，中国受得了吗？
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言归正传，我的论点是，狼还是不狼的，实在不能以中国人还是外国人、中国公司还是外国公司来划线。决定性的因素是市场规则：是开放竞争，还是行政性独家垄断。我的判定很简单，谁绝对排他地独占市场，谁就是市场上的“狼”。本来经过20世纪的革命和改革，中国已经确立了可以得到有效执行的国家主权地位，也大致构架了反对市场垄断取利的法律框架。有了这两条，中国发展电信产业的主要危险就不是什么“外国跨国公司大举进攻”，而是国内既得利益集团在“保护民族工业”的大牌子下拖住中国电信业开放竞争的步伐。这不但使中国电信坐失主动改革的良机，而且使中国失去发展其他有竞争潜力的电信企业的现实可能性，最终进一步拉大中国电信业与国际先进水平的差距。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 数网分立和分步开放：中国电信业开放的现实起点
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以上对《战略》和《再论》评论和批评，从理论和经验两个方面说明，统一而排斥竞争的所谓国家基础信息网络不可行，分立而互不竞争的电信广电两网并存也不可行。可行的路线在作者看来就是一条：完成我国电信网络资源的公司化改组，分步对内对外开放市场竞争。
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我认为制定电信战略的基本论点，是理解如果电信网络不对市场开放，所谓开放电信服务就是一座空中楼阁。这源于电信业的经济特性。电信的前身就是传统通讯，再追溯上去，传统通讯的前身恐怕就是人们咬耳朵互相传话。这就是说，现代电信业无非就是利用电子技术满足人类传递各种信息的需要。因此，电信业的基本功能是传输，特别是双向传输。电信业派生的所有技术开发、设备制造和种种服务，都是围绕传输的。传输的载体是什么？就是网络。在物理上，就是由各类声电转换器、集成电路、信号放大器、线路系统或无线系统，以及各类接受装置组成的复杂系统。没有网络，何来传输？而没有传输，电信业任何派生的技术、设备和服务都毫无意义。
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由于网络系统越来越复杂，所以它可以在技术上分级。比如分成接入网、主干网、基础网等等。从经济上来看，越是基础的网络，也就是构成其他次级网络执行传输功能的网络，就越具有致命的重要性。因为离开了基础网络，任何其他次级网络和各类派生的电信服务，统统将成为摆设。
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在经济模式上，如果把电信基础网络资源置于市场竞争的框架之外，产生的直接效果就是无法经济地利用这部分最稀缺的资源。更严重的是，由于基础网络的“基础”性，它的不经济利用将传导给所有其他次级网络和服务。最严重的问题是，如果其他次级网络和服务是竞争的，而基础网络是垄断的，势必形成“多家竞争者围绕一个垄断者”的局面，结果，竞争者之间的“寻租竞争”不可避免，最终可能抵消电信服务开放市场竞争（为争取客户展开的价格和服务质量竞争）带给电信系统的效益。
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所以，基础网络必须开放市场竞争。基础网络不开放，所谓电信服务的竞争没有实际意义。其实，各国电信改革的实践，已经将上述结论写得明明白白。美国开放长途电话，从允许各大公司自建微波通讯网开始，就是长途电话网络开放竞争。如果仅仅允许各大公司自营“电信服务”，但必须租用AT&T的长途话网，那美国到今天也不会有什么电信开放。香港从市话入手改革电信业，一上手增发市话经营牌照，并法令香港电讯出租线路。但随即就增发固网商营业执照，允许数家公司建立并经营市话网络。什么道理？就是没有网络的竞争，不会有什么电信服务的竞争。
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中国自己的经验也可以验证这一论点。国务院当年批准中国联通成立，为什么要同时批准其利用铁道部的专线？就是因为当时的中国没有任何可竞争性利用的电信网络。中国联通后来主要开发手机业务，也只有在自建了无线网络之后才成为现实。联通的实际业务进展不大，一个主要的原因是联通的网络太弱。不过反过来讲，要是联通连这个网络也没有，而是按照“网络一家，服务竞争”的美妙模式，那么中国绝达不到今天的手机服务开放竞争的水平。另一个例子是，目前我国的呼机服务业务达到了较高的开放程度，前提条件之一，就是存在着中国电信以外的传呼机发射网。要是恪守“只准向中国电信租借网络”的教条，今天全国会不会有6000万呼机用户？这些局部的经验是不是可以表明，在“数网竞争奠定电信服务开放”这一题目下，中国实在没有必要背全球电信开放的进步潮流，自作聪明另搞一套。
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要注意，我的论点不是每种电信服务都必须自建自己的网络，而是必须有可竞争进入（和退出）的数网并争的架构可供电信服务商选择。从技术上讲，电信服务可以租借别人的网络。从经济上看，在现有网络供给能力过剩的条件下，只要租价合理，“以租代建”就是合算的。但是，必须知道，在只有一个出租者（或者只准一个出租者合法存在）的条件下，由于不存在（或不准存在）出租者之间的竞争，就没有产生租金合理化的机制。于是，“租不如建”。如果法律允许别人另起炉灶修建网络，那么甚至在新的网络建成之前，网络的租金价格就可能下降，因为原来那个惟一的出租者，面临自己的网络能力过剩，客户被潜在的网络商“抢”走的威胁。市场的力量会迫使它坐到网络租借的谈判桌旁来，并进行竞争性的讨价还价。
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因此，本文的一个重要推论是，只要数网并存的权利是合法的，各方电信服务商反而更容易达成利用既有网络能力的合约，网络的租金水平可以降低，从而进一步降低电信服务的成本。与此相映对照，“独家基础信息网”才是现有网络资源无法充分有效利用的体制根源。
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值得强调的是，今天的中国不但应该确立数网并存的权利结构，而且具备了确立数网并存、数网竞争格局的现实条件。首先，除了中国电信的有线无线通讯网络之外，具有全国意义的电讯网络还有广电系统的宽带有线电视传输网络，铁道、电力、石油等多个部门的专用通讯网，以及联通近年建设起来的无线通讯网等等。(78)所有这些网络，第一已经存在，不需要像美国和香港那样要等到电信开放后再完全开始重建；第二已经“分立”，并不是由一家统管，当然，这种“分立”是一种“行政性的分立”，即排斥市场原则的、彼此基本不展开竞争的“分立”（联通与邮电的无线电话竞争除外），需要在改革中完成向市场性分立的转型。因此，在中国奠定一个竞争性的数网并存的架构，主要成本并不是物理上完全重新建几个网络的成本，而首先是体制改革的转型成本。
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其次，由于技术进步、特别是信息技术的飞速进步，一方面基础投资的技术变化周期、网络更新周期和投资回收周期都大大缩短，第二方面网络投资的数量门槛降低但技术风险提高。因此，当今最优的网络投资策略，不再是当年修万里长城的策略：数十年只建一个，建一个顶用一千年。同当代建铁路、高速公路和机场也大相径庭。现在建电讯基础网络，只有快建、多建、快投资、快回收才是上策。就是说，当今网络技术潮流同确立数网竞争的体制要求更具有内在的一致性。
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