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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 一、数网的发端：有限和不平衡的竞争
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“数网竞争体制”的含义，是“数个电信基本网络彼此开展市场竞争”。在先前已经发表的评论中，本文作者指出，源于数字化的“三网（语音、图像和数据）聚合”的技术趋势，并没有为独家垄断电信基础网络市场的模式选择提供根据。相反，根据全球电信业和中国自己的经验，“三网聚合”要在“数网竞争体制”的基础上才能更好地得以实现（周其仁，1998）。从这样一个基点来看问题，经过开放部分电信增值业务（1993）、组建中国联通（1994）、中国电信（香港）境外上市（1997）、全行业政企分离（1998）、分拆中国电信（1999—2000）、充实中国联通公司（1999—2000）、联通公司境外上市（2000）和组建中国网通（1999—2000），中国电信业开始形成市场竞争的体制。
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在新的体制框架下，我国各类电信业务都实现了基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场上，政府主管部门已经批准中国电信集团和中国联通两家公司可以拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务。在移动通信市场上，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并展开竞争性营运。在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家展开竞争性经营。在无线寻呼网络市场，跨省联网无线寻呼公司23家，双向寻呼经营公司6家。数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和新组建的中国网通，都可以依托各自拥有的基础网络资源进行竞争性经营。国内桢中继电信业务，由吉通公司和中元金融数据公司两家经营。这表明，中国电信业改革开放的实践，已经超出了原来“基础电信网络由政府或国家主体电信企业独家垄断，开放电信服务市场竞争”的构想。
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但是，我国业已形成的电信数网竞争体制，仍然还仅仅是一个开端。因为在我国目前任何一个基础电信网络市场，政府发出两个和两个以上经营许可证是一回事；但能不能形成实际的市场竞争局面，从而通过基础电信网络之间的竞争，带动各类电信服务之间的竞争，使整个电信产业享受市场竞争的益处，是另一回事。根据我国自己的经验，1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照。但是四年过去后，到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，但也只占有全国移动通信市场份额的5％。如果增发营运许可证就等于形成竞争性市场，中国就不用在1999—2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信网络的市场上许可多家竞争，虽然比起禁止竞争的体制是一个巨大的进步，但仅仅提供了走向全面市场竞争体制的可能性。
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从数网发端的现实出发，中国电信体制将向什么方向、以怎样的速度发展，当然取决于国际国内诸多因素。但是，状态依赖和路径相关的思想提示我们，过去的行为总会对未来的选择发生影响。因此，分析我国电信业体制1999—2000改革后的现状，对于理解未来电信业面临的体制选择可能是必要的。本文认为，在充分肯定我国电信业改革开放成就的前提下，必须清醒地看到迄今为止我国电信业的市场竞争体制不但还处于初级阶段，而且存在着结构性缺陷。主要表现在：
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（一）在我国任何一个电信服务市场上，即使离开所谓“双寡头垄断竞争（Duopoly）”这样很低的市场竞争标准，尚有很大的距离。这里的“双寡头垄断竞争（Duopoly）”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商彼此开展市场竞争的模式。一般而言，第二家营运商占有市场份额20％以上，市场竞争才具有真正的可操作性。像1994—1998年间中国电信占有全国市场份额99％以上、中国联通占1％不到的模式，实在连“双寡头垄断竞争”也称不上。现在来看，经过1999—2000年中国电信业又一波改革、特别是分拆原中国电信和加强扶持中国联通之后，我国电信市场上两个（或两个以上）营运商之间实力天差地别的局面有所改变。但是，除了电信设备供应市场之外，任何一个电信服务市场，即使要达到所有发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头竞争”标准，还有相当一段路程要走。以目前最具有竞争性的移动通信市场为例，中国联通目前虽然拥有全部5000万客户中的1000万户（即20％），但从市场份额来考察，2000年第一季度中国联通的市场占有率为14％，要真正与中国移动通信集团达到势均力敌的市场影响力，尚有距离。至于中国联通的网络容量、覆盖范围以及国际漫游等方面，与中国移动通信集团的差距就更大。在其他电信服务市场上，包括一般认为市场竞争程度较高的寻呼市场（共有2000家营运商），第二大营运商的市场份额都远远不到10％。其中电信服务中最基本的固网通信市场（包括国际长话、国内长话和市话），以及与此密切相关的IP基础设施，实际上还是一家独占或一家独大。
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（二）目前我国电信业主要是替代性产品和服务之间的竞争，而还不是同质产品和服务之间的竞争。一般而言，同质产品或服务之间的市场竞争性通常会更强一点。比如移动通信在一定程度可以替代固线通信，因此，移动和固线之间也存在一定的竞争关系。但是这种异质替代的竞争，与同质产品和服务的竞争，比如固线通信与固线通信之间的竞争，或者移动通信和移动通信的竞争，还是有很大的不同。因为异质产品之间一般不能做到百分之百互相替代，而且在有些异质产品之间还互相依赖，比如寻呼和IP对固线和移动通信的依赖。因此，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域建立同质产品和服务的竞争，只是在技术上一时难以开展同质竞争的（如市话市场）领域，才依托异质替代作为发展同质竞争的过渡。但是，目前我国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固线电信，虽然政策已经允许中国联通建设、经营固线通信业务，但是如上所述，联通要真正形成固线市场上的竞争能力，尚待时日；而开放现存其他电信网络资源（比如铁道通讯网络和中国广电网络资源）开展固线电信服务或线路出租的竞争，则还没有列入决策日程。至于把中国电信集团的长途和市话业务进一步分拆，先建立地区性电话公司然后准其互相进入，最后形成固线市场的同质竞争，据称曾列入1999—2000年的改革方案，但最后还是没有付诸实施。这表明，我国同质电信产品和服务之间的竞争还远远达不到现有经济技术条件可以允许达到的水平。
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（三）电信消费者的选择权利，高度向大都市倾斜。目前我国以移动通信为代表的新兴通信技术的市场消费能力集中在沿海大都市，而广大中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固线通信。这是我国经济发展的不平衡在通信市场上的表现，不可能短期内根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择性增加、价格下降，服务质量提高等等体制改革的收益，主要或首先由沿海大都市的居民和企业分享。即使1999—2000年电信业又一波改革之后，占我国人口大多数的内地、中小城市、小城镇和农村地区，主要面对的还是固线市场上基本没有同质产品竞争对手、而异质替代竞争也极为薄弱的状况。国内各地区之间的“数字差距”，会因为电信市场数网竞争体制分布的缺陷而加剧。
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（四）目前我国电信改革的范围基本集中在原邮电部门管辖的所谓“公网市场”，而没有包括全部电信资源。对于专网和中国广电宽带网络资源利用方式的体制安排，尚没有明确的改革方针。我国计划经济时代“重复建设”留下的部门通信专网资源十分可观。此外，中国广电系统的宽带电视传输网，无论是带宽、覆盖范围、客户容量，都是走向“三网合一”时代不可忽视的战略资源。从本文强调的数网竞争体制的角度，广电宽带网络和部门专网资源，对于在内地、中小城市、小城镇和农村地区目前倚重的固线通信市场上较快地形成同质产品和服务的市场竞争，具有特别重要的现实意义。但是，至今为止我国电信业的体制改革，基本局限在原邮电部门管辖的电信网络范围，并没有对包括专网和广电网网络资源在内的全部电信网络资源作通盘考虑。目前行业主管部门对专网的基本政策还是“公众电信服务禁入”；而国家对广电宽带网的最新政策精神似乎仍然是“井水不犯河水”。“分立而不竞争”，仍然是我国全部电信网络资源利用现状的一个基本描述。
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（五）中国电信业现有体制框架成为不同国际经验的一个独特组合。1994年我国电信改革的模式，基本上参照了所谓“欧洲模式”，也就是以英国1981年电信改革的经验为范本、由政府组建第二家综合电信营运商（Full Service Carrier）率先形成“双寡头（Duopoly）”垄断竞争，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向更全面竞争的体制。而1999—2000年我国分拆原中国电信，则明显参考了美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时的做法是按照电信业务分拆长途和地区市话，并实行不准长途和地区市话互相进入的“分业禁入”原则，其立法意图是防止拥有市话垄断权的综合营运商妨碍已经成熟的数家长途电话公司之间的市场竞争。但是，我国分拆原中国电信的同时，仍然保留了中国联通的综合性电信营运商地位，以至目前只有中国联通一家公司持有经营固线国际、国内长途、固线市话、移动通信、数据业务、寻呼和IP电话等各项电信基础业务和增值业务的牌照。虽然上文已经指出，中国联通目前实际的市场竞争能力主要在移动通信市场，但是从合法持牌的角度看，中国联通独家拥有“综合电信营运”权利，本身又是新形成的市场垄断因素。这表明我国已有的电信体制框架缺乏内在的逻辑一致性，并给未来电信市场的管制带来复杂的影响。
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（六）目前我国各电信企业之间的市场开放程度、公司化重组深度、参与国际合作与竞争的实力和能力、人力资本结构以及经营管理水平等等微观方面，差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信（香港）为例，其公司化重组的力度应该是在国内各家传统电信公司当中首屈一指。但是，由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，可以“展示”给投资人看的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间，体制差别还是不小的。中国联通2000境外上市，能不能因此完成整体性的公司化重组，仍然有待观察。中国网通作为新组建的公司，在股东多元化、建立现代公司治理结构、通过市场招聘公司管理层等方面均有创新，并将对电信业体制发生重要影响。但是整体看去，我国电信基础网络市场的现有参与者，仍然还是传统国有企业的那一套占据着主导地位，而且越是和广大内地中小城市、小城镇、农村关系密切的电信服务部分，官商合一、行政垄断、设租寻租的陈规陋习就越严重。上述基本格局即使在中国加入WTO之后也不能很快改观。因为按照中国和美国及欧洲达成的协议，国际电信商进入中国电信市场将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进行，其中移动通信在2205年前，固线服务在2006年前外国投资不能进入北京上海广州和其他14个大都市以外的中国市场（见The Yankee Group，1999）。目前被电信市场的红火景气掩盖着我国电信体制微观基础的脆弱、薄弱和不平衡，将构成我国电信业未来增长和改革开放的严重制约。
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上述电信市场体制框架的结构性缺陷，还与我国电信业增长的不平衡交织在一起。目前我国电信和互联网用户的绝对数已进入世界前沿水平，今年6月30日全国固线用户达到1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别是世界第二大固网、第三大移动网和第三大互联网。(1)但是，我国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还是不成比例。根据国际电信联盟今年公布的资料，1998年我国每部电话平均每月拨打国际电话1.63分钟，不到当年世界平均水平（8.39分钟）的1／5。(2)1999年我国国内长途电话累计完成194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户计，每个电话用户每月平均完成国内长途10.5次和31.8分钟。(3)加上国际长途，估计1999年全国平均每个电话用户每月通话时间不会超过35分钟。由此可以推断，我国电信业的财务基础并不牢靠，因为给定电信能力的巨大投资，较低的通信流量必定意味较高的单位通信成本。其结果，电信消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力就真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。我国连续多年电信网络能力的增长速度大大超过电信业务流量的增长速度，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的基础脆弱，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。
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至于我国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年我国电话主线普及率为每百人8.64线，比世界上一年的水平（每百人14.26线）低40％；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21％的行政村没有最基本的电信设施。以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，我国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。本文的观点是，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的一个世界大国或强国，但从人均电信能力和人均电信消费水平的角度看，中国至今还是世界上一个相当落后的国家。
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因此，在继续扩大我国电信网络总规模的同时，迅速增加我国电信业务流量并逐步提高我国人均电信消费水平，应该成为电信业发展的战略目标。为此，需要在我国电信市场的“上部”，也就是在大都市、发达地区和企业用户市场上显著改善电信服务的质量、增加电信供给的多样性和可选择性，促进各个产业部门大量、广泛利用迅速发展着的当代电信技术和信息技术；同时在电信市场的“底部”，也就是普通家庭用户、中小城市、小城镇和农村地区市场上，通过大幅度降低基本电信消费的价格来推动电信消费的普及。在这样的背景下，我们尤其不能对我国电信业刚刚形成的市场体制估价过高。因为我国电信市场的“上部”尚达不到“双寡头竞争”的标准，而庞大的“底部”依然一家独大或独家垄断，这样的体制难以有效刺激我国电信流量的显著增长和人均电信消费水平的持续提高。更不能忽视的是，带有明显结构性缺陷的电信市场体制并不能自动升级为更全面和充分竞争的市场体制。这方面，亚洲一些国家和地区、特别是日本电信业开放市场的经验教训，提供了有益的启示。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 二、日本教训：既得利益胶着缠住电信市场的开放
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日本电信业从1985年起开放市场竞争。这仅仅比英国电信业改革晚了4年，比美国完成肢解贝尔系统晚了一年。日本电信业开放市场首先要解决的问题，是消除NTT公司对电信市场的独家垄断。这同欧美电信业改革首当其冲的任务是一样的。当然，日本只能在其本国的历史传统和现实约束中提出问题和解决问题，因此其改革方案虽然不能不受到欧美电信改革的影响，但实际执行的结果既不同于欧洲模式，也不同于美国模式。1985年4月日本颁布《电信产业法》（Telecommunication Business Law），规划了日本第一波电信市场改革的框架，主要是：第一，NTT公司改变其国有公司的性质，通过向市场出售股权改为上市股份公司；第二，在国际长途、国内长途、地区性通信、卫星通信、移动通信、寻呼等七个电信服务市场，引进新的电信营运商（New Common Carriers，简称NCCs）参加与NTT的竞争。简言之，开放民营和市场竞争，构成1985年日本电信业改革的两大要点。
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日本法律将允许进入电信市场的新营运商，明确分为两类：第一类是拥有电信传输网络的电信营运商；第二类是租用第一类营运商网络专门从事各类电信服务的营运商。依照法律的规定，第一类电信营运商要向日本邮电部申请特别的经营执照，在进入—退出、价格和服务质量等方面接受邮电部的管制，外资可以参股但股份不得超过30％；第二类电信营运商只要注册并“知会（notify）”邮电部就可以进入电信服务市场，按照民法经营，没有特别的行业管制，外资进入也不受任何限制。第二类电信营运商又被分为两个亚类：普通第二类电信营运商从事电信增值业务，而特别第二类电信营运商可以从事国际和全国范围的电信线路出租业务（leased line service，实际就是电信线路的转租，因为第二类营运商不拥有自己的电信传输线路）。
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1985年的日本电信改革迅速改变了日本电信产业的制度框架。《电信产业法》结束了NTT政企不分、作为邮电部直属公司的特权地位，并向社会出售部分股权（虽然到1989年日本政府仍然持有2／3NTT的股权），更名为上市公司。更重要的是，日本迅速打破了原NTT对电信市场的独家垄断。1985年当年日本政府就批准三家经营国内长途电信业务的新营运公司、两家卫星通信公司和数家经营地区性和移动通信的公司进入市场。1989年10月，两家新的营运商进入日本国际长途电话市场。到1990年，全日本第一类电信营运商包括NTT在内总共达到59家（Hajime Oniki, 1993: p. 69）；而根据1995年2月的统计，日本第一类电信经营公司共引进97家新营运商（NDDs）与NTT展开竞争，其中，国内长途电信公司三家（加上NTT共四家竞争），地区电信公司10家（加上NTT共11家），国际长途电信公司三家（加上原来的KDD共四家），卫星通信两家（都是特别第二类营运商，转租NTT线路并经营卫星通信业务，加上原NTT共三家），移动、寻呼和PHS（Personal Handphone System，个人手机系统，类似我国今年的城市流动电话）共79家，加上NTT直属的NTTDoCoMo的9家，共88家公司在市场上竞争（Ryan, 1997: p. 21）。至于第二类电信营运商的数目就更多了。到1995年2月日本特别第二类电信公司共43家，普通第二类电信公司达2000多家（Ryan, 1997: 23）。至此，除了市话市场仍然由NTT独家垄断之外，在日本所有其他电信服务市场上，都形成了3家和3家以上电信营运商开展市场竞争的格局。
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从打破垄断、形成数网竞争体制的角度来看，日本电信改革的经验与美英电信改革模式是一致的。但是，日本的电信改革还是带有鲜明的日本特色。主要是，日本既没有像美国那样肢解原独家垄断公司并实行分业禁入，也没有像英国那样建立两家综合电信服务商之间的“双寡头竞争”。日本的做法是允许竞争商分业进入，但保留原垄断电信公司综合经营所有电信业务（包括市话在内）的地位。因此，日本1985年电信改革的结果是，一家综合营运商（NTT）在不同的电信市场上面对那些新进入的、通常从事分业经营的新营运商（NCCs）。从每个电信市场单独来看，虽然市场参与者之间的实力相差悬殊，但数网竞争毕竟已经形成。但是，NTT掌握着其任何竞争对手都不具有的两件法宝：（1）控制所有电信服务最后都要通过的市话市场：（2）跨电信服务种类的综合营运地位。因此，NCCs们真正要与NTT实际展开市场竞争，还是困难重重，因为NTT的“市场优势”并不完全来自其管理和技术基础。
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日本政府试图实行“不对称管制”来矫正其电信市场上的结构性缺陷。这里所谓“不对称管制”，就是政府对于仍然保留市场垄断地位的原电信营运商（incumbent）采取更加严格的价格管制和市场行为限制，以及施加更重的管制负担（如普遍服务的义务），甚至通过价格歧视限制原垄断商、扶持新接入的竞争者。这方面的典型例子，就是日本邮电部自1985年后，一直将NCCs的价格定在比NTT同类电信服务的价格低10％—20％的水平，以使得NCCs具有更强的市场吸引力（1989年后，国际长途的NCCs定价比NTT低20％）（Oniki, 1993: p. 72）。为了尽快形成数网，日本政府运用行政手段为NCCs建设新网提供种种便利；日本电信管制部门甚至“非正式地”命令NTT将一部分电信工程师派到NCCs“帮助工作”。这类“不对称管制”在欧美电信市场开放时也曾被广泛用来加快竞争体制的形成。但是，日本的教训是，仅仅靠政府的“不对称管制”难以消除电信市场的结构性缺陷。到1989年底，虽然日本第一类电信营运商已经达到上百家之多，但除了寻呼以外，NTT仍然占有每一个电信服务市场90％以上的市场份额（Oniki, 1993: p. 73）。换言之，电信改革四年之后，日本电信市场的竞争程度还是远远达不到“双寡头竞争”的水平。
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市场竞争不足在日本电信业的效率上表现出来。电信价格依然昂贵，技术创新和技术进步与日本第二世界大国地位远不相称，电信服务质量达不到国际一流水准。80年代末，日本用户初装电话线的平均成本高达700美元；国内长途通话费用比美国贵100％以上。在所有因素当中，NTT对基础电信网络的垄断性控制是决定性的：全部NCCs总收入的50％作为接入费（Access Charge）交给了NTT。缺乏基础网络层次的市场竞争，根本难以确定“合理的”接入费标准。例如，一家NCC抱怨，NTT收取的接入费中包含着NTT的广告成本，这等于将NTT吸引顾客的费用强加到竞争对手的头上（Ryan, 1997: p. 28）。政府管制当局并不能用行政手段来决定接入费，因为要在NTT庞大的综合经营成本中确定究竟哪一部分可以“真正”算是接入成本，本身就意味着高昂的管制成本。
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为了消除日本电信体制尚存的结构性缺陷，1989年直属日本邮电部的电信产业指导委员会发表了关于把NTT的长话义务与其市话网络分拆的报告。但是，这一构想刚刚提出就遭到利益相关方的反对。NTT高级管理层摆到桌面上来的理由是，分拆将削弱NTT电信对研究开发的投资，同时由于分拆消除内部交叉补贴而导致农村电话费率的上升。日本政治人物对于农村问题从来十分谨慎，因为农村选票对于大选的影响重大。通产省的反对意见代表了许多电信设备供应商的利益，这些设备供应商与NTT这个超级大主顾多年的商务关系所形成的既得利益，可能由于NTT的重组而不保。因此，邮电部虽然发表了这份报告，但并没有能力推进分拆方案的实施。
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从1989—1995年，分拆NTT的方案被延误了整整六个年头。当然，在保留NTT独家综合电信经营商特殊地位的前提下，NTT也实施了若干改革。主要是：（1）1992年，NTT的移动通信本部从NTT分离出来组成独立经营的NTTDoMoCo公司，但仍然由NTT控股；（2）NTT宣布允许竞争者在任何存在NTT交换设备的点接入NTT网络；（3）NTT通过裁员和改善内部管理提高经营绩效，并在此基础上数次降低接入费和通信资费。但是，NTT凭借对市话的独家垄断来加强其不平等竞争优势，仍然是日本电信市场的一个基本缺陷。因此，1996年3月，日本电信产业指导委员会再次提出分拆NTT的具体方案：（1）将NTT分拆为一个长话公司和两个地区性电话公司；（2）NTT长话公司主营国内固线长途、数据传输、移动通信和PHS；（3）准许NTT长话公司进入国际电信市场，但同时也准许日本的国际电话公司进入国内长途；（4）两个NTT地区性电话公司主营本地区电话和市话业务，且可以进入其他地区的有限电视和信息服务市场（但在本地范围还是禁止）。
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