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（六）目前我国各电信企业之间的市场开放程度、公司化重组深度、参与国际合作与竞争的实力和能力、人力资本结构以及经营管理水平等等微观方面，差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信（香港）为例，其公司化重组的力度应该是在国内各家传统电信公司当中首屈一指。但是，由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，可以“展示”给投资人看的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间，体制差别还是不小的。中国联通2000境外上市，能不能因此完成整体性的公司化重组，仍然有待观察。中国网通作为新组建的公司，在股东多元化、建立现代公司治理结构、通过市场招聘公司管理层等方面均有创新，并将对电信业体制发生重要影响。但是整体看去，我国电信基础网络市场的现有参与者，仍然还是传统国有企业的那一套占据着主导地位，而且越是和广大内地中小城市、小城镇、农村关系密切的电信服务部分，官商合一、行政垄断、设租寻租的陈规陋习就越严重。上述基本格局即使在中国加入WTO之后也不能很快改观。因为按照中国和美国及欧洲达成的协议，国际电信商进入中国电信市场将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进行，其中移动通信在2205年前，固线服务在2006年前外国投资不能进入北京上海广州和其他14个大都市以外的中国市场（见The Yankee Group，1999）。目前被电信市场的红火景气掩盖着我国电信体制微观基础的脆弱、薄弱和不平衡，将构成我国电信业未来增长和改革开放的严重制约。
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上述电信市场体制框架的结构性缺陷，还与我国电信业增长的不平衡交织在一起。目前我国电信和互联网用户的绝对数已进入世界前沿水平，今年6月30日全国固线用户达到1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别是世界第二大固网、第三大移动网和第三大互联网。(1)但是，我国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还是不成比例。根据国际电信联盟今年公布的资料，1998年我国每部电话平均每月拨打国际电话1.63分钟，不到当年世界平均水平（8.39分钟）的1／5。(2)1999年我国国内长途电话累计完成194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户计，每个电话用户每月平均完成国内长途10.5次和31.8分钟。(3)加上国际长途，估计1999年全国平均每个电话用户每月通话时间不会超过35分钟。由此可以推断，我国电信业的财务基础并不牢靠，因为给定电信能力的巨大投资，较低的通信流量必定意味较高的单位通信成本。其结果，电信消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力就真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。我国连续多年电信网络能力的增长速度大大超过电信业务流量的增长速度，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的基础脆弱，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。
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至于我国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年我国电话主线普及率为每百人8.64线，比世界上一年的水平（每百人14.26线）低40％；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21％的行政村没有最基本的电信设施。以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，我国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。本文的观点是，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的一个世界大国或强国，但从人均电信能力和人均电信消费水平的角度看，中国至今还是世界上一个相当落后的国家。
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因此，在继续扩大我国电信网络总规模的同时，迅速增加我国电信业务流量并逐步提高我国人均电信消费水平，应该成为电信业发展的战略目标。为此，需要在我国电信市场的“上部”，也就是在大都市、发达地区和企业用户市场上显著改善电信服务的质量、增加电信供给的多样性和可选择性，促进各个产业部门大量、广泛利用迅速发展着的当代电信技术和信息技术；同时在电信市场的“底部”，也就是普通家庭用户、中小城市、小城镇和农村地区市场上，通过大幅度降低基本电信消费的价格来推动电信消费的普及。在这样的背景下，我们尤其不能对我国电信业刚刚形成的市场体制估价过高。因为我国电信市场的“上部”尚达不到“双寡头竞争”的标准，而庞大的“底部”依然一家独大或独家垄断，这样的体制难以有效刺激我国电信流量的显著增长和人均电信消费水平的持续提高。更不能忽视的是，带有明显结构性缺陷的电信市场体制并不能自动升级为更全面和充分竞争的市场体制。这方面，亚洲一些国家和地区、特别是日本电信业开放市场的经验教训，提供了有益的启示。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 二、日本教训：既得利益胶着缠住电信市场的开放
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日本电信业从1985年起开放市场竞争。这仅仅比英国电信业改革晚了4年，比美国完成肢解贝尔系统晚了一年。日本电信业开放市场首先要解决的问题，是消除NTT公司对电信市场的独家垄断。这同欧美电信业改革首当其冲的任务是一样的。当然，日本只能在其本国的历史传统和现实约束中提出问题和解决问题，因此其改革方案虽然不能不受到欧美电信改革的影响，但实际执行的结果既不同于欧洲模式，也不同于美国模式。1985年4月日本颁布《电信产业法》（Telecommunication Business Law），规划了日本第一波电信市场改革的框架，主要是：第一，NTT公司改变其国有公司的性质，通过向市场出售股权改为上市股份公司；第二，在国际长途、国内长途、地区性通信、卫星通信、移动通信、寻呼等七个电信服务市场，引进新的电信营运商（New Common Carriers，简称NCCs）参加与NTT的竞争。简言之，开放民营和市场竞争，构成1985年日本电信业改革的两大要点。
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日本法律将允许进入电信市场的新营运商，明确分为两类：第一类是拥有电信传输网络的电信营运商；第二类是租用第一类营运商网络专门从事各类电信服务的营运商。依照法律的规定，第一类电信营运商要向日本邮电部申请特别的经营执照，在进入—退出、价格和服务质量等方面接受邮电部的管制，外资可以参股但股份不得超过30％；第二类电信营运商只要注册并“知会（notify）”邮电部就可以进入电信服务市场，按照民法经营，没有特别的行业管制，外资进入也不受任何限制。第二类电信营运商又被分为两个亚类：普通第二类电信营运商从事电信增值业务，而特别第二类电信营运商可以从事国际和全国范围的电信线路出租业务（leased line service，实际就是电信线路的转租，因为第二类营运商不拥有自己的电信传输线路）。
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1985年的日本电信改革迅速改变了日本电信产业的制度框架。《电信产业法》结束了NTT政企不分、作为邮电部直属公司的特权地位，并向社会出售部分股权（虽然到1989年日本政府仍然持有2／3NTT的股权），更名为上市公司。更重要的是，日本迅速打破了原NTT对电信市场的独家垄断。1985年当年日本政府就批准三家经营国内长途电信业务的新营运公司、两家卫星通信公司和数家经营地区性和移动通信的公司进入市场。1989年10月，两家新的营运商进入日本国际长途电话市场。到1990年，全日本第一类电信营运商包括NTT在内总共达到59家（Hajime Oniki, 1993: p. 69）；而根据1995年2月的统计，日本第一类电信经营公司共引进97家新营运商（NDDs）与NTT展开竞争，其中，国内长途电信公司三家（加上NTT共四家竞争），地区电信公司10家（加上NTT共11家），国际长途电信公司三家（加上原来的KDD共四家），卫星通信两家（都是特别第二类营运商，转租NTT线路并经营卫星通信业务，加上原NTT共三家），移动、寻呼和PHS（Personal Handphone System，个人手机系统，类似我国今年的城市流动电话）共79家，加上NTT直属的NTTDoCoMo的9家，共88家公司在市场上竞争（Ryan, 1997: p. 21）。至于第二类电信营运商的数目就更多了。到1995年2月日本特别第二类电信公司共43家，普通第二类电信公司达2000多家（Ryan, 1997: 23）。至此，除了市话市场仍然由NTT独家垄断之外，在日本所有其他电信服务市场上，都形成了3家和3家以上电信营运商开展市场竞争的格局。
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从打破垄断、形成数网竞争体制的角度来看，日本电信改革的经验与美英电信改革模式是一致的。但是，日本的电信改革还是带有鲜明的日本特色。主要是，日本既没有像美国那样肢解原独家垄断公司并实行分业禁入，也没有像英国那样建立两家综合电信服务商之间的“双寡头竞争”。日本的做法是允许竞争商分业进入，但保留原垄断电信公司综合经营所有电信业务（包括市话在内）的地位。因此，日本1985年电信改革的结果是，一家综合营运商（NTT）在不同的电信市场上面对那些新进入的、通常从事分业经营的新营运商（NCCs）。从每个电信市场单独来看，虽然市场参与者之间的实力相差悬殊，但数网竞争毕竟已经形成。但是，NTT掌握着其任何竞争对手都不具有的两件法宝：（1）控制所有电信服务最后都要通过的市话市场：（2）跨电信服务种类的综合营运地位。因此，NCCs们真正要与NTT实际展开市场竞争，还是困难重重，因为NTT的“市场优势”并不完全来自其管理和技术基础。
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日本政府试图实行“不对称管制”来矫正其电信市场上的结构性缺陷。这里所谓“不对称管制”，就是政府对于仍然保留市场垄断地位的原电信营运商（incumbent）采取更加严格的价格管制和市场行为限制，以及施加更重的管制负担（如普遍服务的义务），甚至通过价格歧视限制原垄断商、扶持新接入的竞争者。这方面的典型例子，就是日本邮电部自1985年后，一直将NCCs的价格定在比NTT同类电信服务的价格低10％—20％的水平，以使得NCCs具有更强的市场吸引力（1989年后，国际长途的NCCs定价比NTT低20％）（Oniki, 1993: p. 72）。为了尽快形成数网，日本政府运用行政手段为NCCs建设新网提供种种便利；日本电信管制部门甚至“非正式地”命令NTT将一部分电信工程师派到NCCs“帮助工作”。这类“不对称管制”在欧美电信市场开放时也曾被广泛用来加快竞争体制的形成。但是，日本的教训是，仅仅靠政府的“不对称管制”难以消除电信市场的结构性缺陷。到1989年底，虽然日本第一类电信营运商已经达到上百家之多，但除了寻呼以外，NTT仍然占有每一个电信服务市场90％以上的市场份额（Oniki, 1993: p. 73）。换言之，电信改革四年之后，日本电信市场的竞争程度还是远远达不到“双寡头竞争”的水平。
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市场竞争不足在日本电信业的效率上表现出来。电信价格依然昂贵，技术创新和技术进步与日本第二世界大国地位远不相称，电信服务质量达不到国际一流水准。80年代末，日本用户初装电话线的平均成本高达700美元；国内长途通话费用比美国贵100％以上。在所有因素当中，NTT对基础电信网络的垄断性控制是决定性的：全部NCCs总收入的50％作为接入费（Access Charge）交给了NTT。缺乏基础网络层次的市场竞争，根本难以确定“合理的”接入费标准。例如，一家NCC抱怨，NTT收取的接入费中包含着NTT的广告成本，这等于将NTT吸引顾客的费用强加到竞争对手的头上（Ryan, 1997: p. 28）。政府管制当局并不能用行政手段来决定接入费，因为要在NTT庞大的综合经营成本中确定究竟哪一部分可以“真正”算是接入成本，本身就意味着高昂的管制成本。
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为了消除日本电信体制尚存的结构性缺陷，1989年直属日本邮电部的电信产业指导委员会发表了关于把NTT的长话义务与其市话网络分拆的报告。但是，这一构想刚刚提出就遭到利益相关方的反对。NTT高级管理层摆到桌面上来的理由是，分拆将削弱NTT电信对研究开发的投资，同时由于分拆消除内部交叉补贴而导致农村电话费率的上升。日本政治人物对于农村问题从来十分谨慎，因为农村选票对于大选的影响重大。通产省的反对意见代表了许多电信设备供应商的利益，这些设备供应商与NTT这个超级大主顾多年的商务关系所形成的既得利益，可能由于NTT的重组而不保。因此，邮电部虽然发表了这份报告，但并没有能力推进分拆方案的实施。
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从1989—1995年，分拆NTT的方案被延误了整整六个年头。当然，在保留NTT独家综合电信经营商特殊地位的前提下，NTT也实施了若干改革。主要是：（1）1992年，NTT的移动通信本部从NTT分离出来组成独立经营的NTTDoMoCo公司，但仍然由NTT控股；（2）NTT宣布允许竞争者在任何存在NTT交换设备的点接入NTT网络；（3）NTT通过裁员和改善内部管理提高经营绩效，并在此基础上数次降低接入费和通信资费。但是，NTT凭借对市话的独家垄断来加强其不平等竞争优势，仍然是日本电信市场的一个基本缺陷。因此，1996年3月，日本电信产业指导委员会再次提出分拆NTT的具体方案：（1）将NTT分拆为一个长话公司和两个地区性电话公司；（2）NTT长话公司主营国内固线长途、数据传输、移动通信和PHS；（3）准许NTT长话公司进入国际电信市场，但同时也准许日本的国际电话公司进入国内长途；（4）两个NTT地区性电话公司主营本地区电话和市话业务，且可以进入其他地区的有限电视和信息服务市场（但在本地范围还是禁止）。
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显然，新方案不但要像12年前美国分拆AT&T一样分拆NTT，而且考虑到了长话市话分业的后继行动：在国际国内长途市场上开放互相进入，并允许地区性电话公司在外地进入有线电视市场。问题是新方案不但再次遭到NTT和日本通产省的反对，而且其他利害相关方也加入了反对派阵营：担心分拆导致大幅度解雇和员工利益受损的日本电信产业工会；担心NTT股票市值下落的投资机构和公众投资人；担心股市振荡的日本大藏省。顾虑政局稳定的自民党和社民党联合政府甚至一度做过以下决定：推迟任何涉及NTT问题的决策（Ryan, 1997: p. 27），而日本国会领导人扬言决不通过分拆NTT的法案。1997年日本国会终于通过“重组NTT”（而不是分拆）的新法律：原NTT改为控股集团公司，分别绝对控制新独立出来的NTT长话、东NTT和西NTT（两个地区性电话公司）以及NTT多媒体工程公司的股权，同时仍然控制着原来在NTT系统内独立的经营公司（如1998年已经上市的NTT移动）的股份。这就是说，原来庞大的NTT分拆方案系统仅仅在经营层面上按照不同的电信业务“分立”，但是在股本结构上，所有“独立经营”的NTT系列的电信公司都受控于同一个财务资本集团。1999年7月，也就是日本邮电部第一次提出分拆NTT方案的十年之后，NTT完成了挂牌重组。现在，法律授予NTT控股集团公司的职责是，其旗下上百家控股公司和参股公司，统统在控股集团公司的“协调”之下。
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从电信市场的结构分析，NTT长话公司不再直接控制本地电信网络，因而有利于长话市场的平等竞争；但是，NTT长话与作为地区性电话公司东、西NTT之间同为NTT集团控股的资本纽带关系，对于任何一个电信市场的竞争毕竟不会毫无影响。日本电信市场无法形成势均力敌竞争结构的缺陷，并没有完全消除。从公司的角度分析，NTT控股集团公司远拥有投资、人事、研发的最终决策权，但远离任何一个电信市场的经营第一线；而所有经营性电信公司在分业竞争的限制下，谁也不了解电信市场的全局。比照欧美电信企业已经达到的水平，新NTT模式的弱点是明显的。美国在肢解AT&T之后，经过12年的分业竞争，于1996年通过新的电信法确立“互相进入”、开放全方位市场竞争的框架，已经迅速形成了若干可以提供全球范围各类电信服务的“全能（Full Player）”电信营运商。英国从“双寡头竞争”起就是“全能电信企业”模式，至今18年的市场竞争锻炼出若干全球全能电信营运商。相比之下，新NTT的资本实力和组织规模虽然不小、但从经营实力、管理整合性和全能服务经验等方面看，与全球一流电信公司相比还有不小距离。日本电信管制将面临彼此冲突的两种需要：继续实施“不对称管制”，因为新NTT在国内市场上仍然还太大；必须“扶持”新NTT以防止日本在全球电信竞争中失利。
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日本自1985年以来电信改革步履艰难的教训值得中国重视。整体看来，中国电信体制最新完成的改革，还没有达到当年日本电信改革水平：在市话以外各个电信服务市场上都形成3家和3家以上各自拥有基础网络的营运商之间的竞争。今天中国电信市场和当年日本的相似之处，是市场参与者之间的实力天差地别，是独家垄断的市话对其他电信竞争的限制，是允许有的电信公司综合营运、而另外的公司只能分业经营。如果日本的经验表明，既得利益的纠缠可以使得电信市场的结构性缺陷长期存在，那么中国应该如何看待目前自己刚刚建立起来的有限而不平衡的市场竞争结构呢？
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 三、改革、管制和管制改革
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有的研究认为，中国电信业的当务之急是建立一个完备的管制框架。本文对此提出商讨，主要观点是：（1）在市场结构存在结构性缺陷的现实条件下，第一位重要的任务是继续大刀阔斧的改革，尽快建立可靠的市场竞争体制的基础；（2）在市场形成的过程中，有必要建立管制体系，但同时必须明确“逐步扩大市场竞争的范围和强度、逐步减少政府对市场管制”的方针，并重视许多国家电信管制改革（Regulatory Reform）的经验。
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“管制（regulation）”可定义为“政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动”（Breyer and MacAvoy，1987）。一般认为，由于存在所谓“市场失败（market failure）”比如自然垄断，所以需要政府来管制市场。但是，关于管制必要性的种种理论忽略了一个基本问题：政府的管制权力本身也是一种垄断的力量，为什么对经济垄断施加另一种行政垄断，情况就可以得到改善呢？如果政府的管制没有像管制理论预设的那样能够做到自动地时时处处代表“社会利益”，那么谁来管制“管制者”？如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？要是不幸形成斯蒂格勒讲的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”，消费者和潜在的竞争者该怎么办？如果由于技术和其他经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，但管制形成的既得利益仍然维持过时的管制体系，从而“管制”本身成为市场竞争的障碍时，又怎么办？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以至“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”（Alshuler，1992：12）。要是管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，一个经济如何才能解除不当和过度管制的重负呢？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须全盘注意1970年代率先在学术文献中讨论、而后成为席卷全球潮流的“放松管制（Deregulation）”、“管制改革（Regulatory Reform）”和“无管制（Non-regulation）”的理论和实践。(4)
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中国更应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家控制几乎全部经济资源和经济活动的“传统”，使得政府的行政权力和长官意志长期在经济生活中居于主导地位、在过于宽泛的领域和范围内控制了国民经济的资源配置，从而压制企业家精神和自发的市场扩展秩序，窒息经济活动的生机。至今为止的改革并没有、也不可能完全中止上述传统，而如何遏制公共行政权力转化为官员私人的可货币化的利益，正成为新的严重挑战。在转型经济的背景下，民主和法治基础的薄弱使得“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的藏身之地。我国电信业只不过透过自己行业的个性表现着上述问题的共性。例如，由于实施了政企分离，已经成为独立企业的各电信公司当然可能凭借其程度不同的市场垄断地位、通过损害客户利益来牟取不当收益。因此，目前的电信业需要政府对电信服务的价格、质量和市场准入的管制，应该不容置疑。但是，需要管制与需要什么样的管制才能实现提出管制的那些初衷，常常被混为一谈。人们忽略了，在电信市场存在结构性缺陷的条件下，即使设计出完美无缺的管制体系，也难以有效执行。因为有限和不平衡竞争的体制不但不能提供清晰、简明和前后一致的游戏规则，从而有效地解决市场上不同利益之间的矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在以下基本问题上左右为难、进退失据。
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电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头竞争”下，经过管制当局根据成本定价原则严格审查把关后决定的电信服务费率，仍然包含了太高的垄断利润。(5)例如，在美国移动通信市场的双寡头竞争时期（一家地区小贝尔加一家新进入商），移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10—12美分，但核定的收费为40—50美分；只有当同一个移动电话市场上进入4—5家竞争者时，上述双寡头加上管制者共同维系的移动通信赚取超额利润的局面才开始改变，因为总有人为了争夺市场份额而降价。(6)我国目前的电信市场尚远远达不到“双寡头竞争”标准，指望“严加监管”就可以对付来自消费者、舆论关于降低电信资费的压力，实际上做不到。市场参与者为了自己的利益竭力降低成本的动力来自市场竞争。要是市场存在结构性缺陷而使得“成本最小化”动力不足，仅靠管制部门“为了他人”、通过考核成本来保证“合理资费”，那可就是难能可贵的事情了。即便管制者动机没有问题，他们怎么又可以“判断”营运商的哪一项成本是“合理”的成本呢？因此，离开市场竞争结构，仅仅指望加强价格管制就能大幅度降低电信资费，是不现实的。
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