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互联互通、公平接入。许多人以为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前我国电信市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必定是在“数网并存、数网竞争”体制基础上才可能提出的问题。没有一个大体对称的数网竞争框架，靠行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平进入，麻烦就转化为“以什么价格来互联互通、公平接入”。具有较大市场权力（market power）(7)的垄断营运商可以提出高得使竞争对手无法接受的进入价格来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为包括了形成网络能力的“全部投资”（包括错误的、失败的或管理不善的全部投资）成本的分摊。
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服务质量控制。电信服务的连续性和整体性具有独到的特征，最终使用者得到的通信服务质量，不但由所有基础的和中间的网络提供商和其他服务支持提供商的质量合成，而且要识别每个供给环节的质量对合成品质量的“贡献”，非常不容易。一个汽车供应商可以大量购买零部，然后组装成最终消费品面对顾客而保证质量，因为零部件的质量比较容易测定。但是，要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是电信公司的哪一层中间产品或服务造成的，却不是一件容易的事情（Alchian，1995）。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，那么电信业的服务质量控制就成为一个非常困难的事情。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商之间的机会主义而令管制者头痛，因为厂商都难以识别“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。(8)比较而言，英国的“双寡头垄断竞争”模式要好得多。而这也是美国在新的技术可以趋利避害之后，于1996年更改原先的管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务（Full-service）和纵向整合竞争的原因。在我国目前的电信市场，只有联通可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待发展；其他营运商分业禁入。所以总体而言，控制电信服务质量将面临比独家全方位垄断服务、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。
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投资者预期。中国通信设施的发展仍然需要巨大的投资，因此，保持电信市场对国内外投资人的吸引力，是电信业持续发展的重要条件。除了电信业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期极为重要。经验表明，在电信市场基本的竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放电信投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引致预期紊乱，对吸引投资有时产生负面效果。例如，中国电信（香港）在境外上市的时候，我国移动电话市场还是中国电信一家独大，而“对市场的垄断地位”是许多红筹项目热卖点之一。等到政府调整政策重点，扶持联通、鼓励竞争，原来中国电信（香港）境外投资人的所谓“搁浅成本（Stranded cost）”就大大上升。相比之下，像当年英国明确给出电信市场竞争结构建立的过程、阶段性目标和时间表，给投资人的预期十分清楚：新建的水星公司有全方位的电信经营权、政府承诺保持七年“双寡头”体制，过了期限，将逐步增发电信经营牌照，向所有对电信经营感兴趣的公司开放竞争投标（Amstrong，1995）。投资人可以想清楚了再行动，能不能赚到钱，风险自担。新加坡和香港提前国际电信竞争，要向提前交出独家国际电信业务经营许可的营运商支付大笔赔偿。现在，中国联通成了惟一的纵向一体化经营的电信公司，并已在境外上市。要是将来中国又改了主意，增加其他纵向一体化经营的电信公司，那么政府管制部门是否愿意承担“不断修订承诺”的责任，或者也向联通的境外投资人支付搁浅成本上升的损失赔偿？
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监管监管者。中国电信业每年几千亿人民币的收入和极高的增长潜力，使这个市场上的每个动静和招式都包含着天文数字的经济利益。对费率、技术标准、服务准入、重大投资项目、设备、竞争者准入、外资等方方面面的管制，对利益相关者的影响，无不价值连城。因此，“监管监管者”在电信业特别重要。中国政府提出的反腐倡廉、加强重点行业反腐败的政策，对电信业尤其正确。但是，我们必须看到，“监管监管者”有其实际所能承受的负担极限；超出能够负担的极限，难免落为一句空喊的口号。要减轻监管监管者的负担，最根本的是要减轻监管者的负担；而减轻监管者负担的根本出路，是建立市场竞争结构、减少对监管的需求。市场竞争结构不健全，事事离不开监管，离不开申报和审批，一个结果是不能适应快速的技术变化和市场变化，另一个结果就是监管负担偏重，监管监管者的负担也偏重。
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以上分析表明，真正要辩论的问题不是要不要市场管制，而是在什么基础上才能实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。本文强调的论点是，在解除了独家电信垄断之后，必须尽快通过大刀阔斧的改革，使电信市场形成最起码的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度，逐步改变管制结构，减少行政性的管制成分，增加管制的非行政手段，提高管制效率。
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关于市场结构与管制结构的关系及其变化，英国电信管制机关（Oftel）1999年5月发表的《关于1999／2000年电信市场管理计划》提供了一份图解（见图1），对此作了直白的说明。图中的横轴，从左到右代表了电信市场从没有竞争的独家垄断到有效竞争的变化；纵轴代表了管制规则。我们可以看到，随着电信市场竞争程度的提高，管制结构从单一依靠“政府部门的专业管制”，转向逐步减少政府专业部门监管，逐步增加行业的自我管制、消费者选择的权力以及其他政府部门的管制。最有意思的是，OFTEL作为英国电信的专业管制部门，制定逐年减少本部门的财政开支预算，将年度预算从1998／1999年的1279万英镑，减为1999／2000年的1263万英镑，2000／2001年的1201万英镑和2001／2002的1197万英镑（Oftel，1999）。权威的行业管制机构不但向社会公开自己部门的预算，而且公开承诺逐年递减部门管制预算，表明确立并完善了市场的竞争结构，政府可以逐步减少对市场的管制。反过来，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府就是想从市场后撤也做不到。英国与日本经验的比较，值得目前众口一词强调“加强监管”的我国电信管制部门借鉴。
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Fig.1 Changes in regulatory roles as competition develops
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资料来源：Oftel（1999）。
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因此，管制或强化监管是第二位的，而电信市场的开放竞争并逐步强化市场竞争是第一位的。在市场竞争的基本结构确立之前，仅仅靠对垄断商的价格、服务质量和市场进入条件实施行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过于沉重、甚至管制本身成为进一步建立电信市场竞争框架的障碍。参照国际经验教训，现在还不是欢呼“中国已经形成了电信市场竞争框架”的时候。必须清醒地看到，目前我国电信业的市场竞争程度，尚达不到日本1985年电信改革的水平，并且极有可能重蹈日本电信业各种既得利益胶着、缠住进一步开放市场步伐的覆辙。为了避免这种前途，目前对转型期的电信产业实施某些管制是必要的，但不能因此就以为可以回避需要进一步的大刀阔斧改革，尽快形成可操作的电信市场竞争框架的战略选择。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） [:1704504095]
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 四、中国电信业面临的新选择
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参照国际电信开放市场的经验教训，分析我国电信业完成1999—2000又一波改革开放后形成的体制现状，本文得到的结论是：中国电信业在体制方面的总题目尚不是“完善管制”，而是向着牢靠确立数网竞争体制的目标继续“管制改革（Regulatory Reform）”。在以下几个方面，我国电信产业面临难以回避的重大选择。
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（一）是将我国全部电信网络资源纳入开放市场竞争的框架，还是把市场化改革开放局限在原邮电部门公众电信网络的范围？
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上文指出，直到最近完成的新一波电信业市场改革，仍然基本局限于原邮电部门管辖的公网范围，而我国大量非公网电信资源，特别是广电部门管辖的宽带有线电视网络资源和部门专网，尚没有被包括在数网竞争体制的范围之内。因此，像正在起草的《电信法》这样涉及我国电信业未来的重要法律，究竟覆盖多大的范围，是否包括我国全部的电信资源，就成为一个需要明确回答的基本问题。基于我国计划经济时代“部门所有制”的老传统和近年以来“部门主导行业立法”的新传统，中国电信业的市场化改革框架很可能局限在原公网的范围之内，并通过新的《电信法》凝固下来，成为一个长期难以改变的现实。
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如果出现上述局面，无疑会对我国电信业的未来发展带来极为不利的长远影响。比较明显的缺陷，是按照行政部门设限的“局部市场开放”，将与“传统语音传输网络、计算机信息网络和有线电视网络合一”的技术变迁潮流大相径庭，因此妨碍我国充分利用全部可利用的资源和技术可能性来形成我国“三网合一”的基础结构。更现实的问题是，行政部门画地为牢的管理模式和“改革模式”，本身就是形成我国电信业有限、不平衡市场竞争体制的基础；如果不冲破全部电信资源市场开放的限制，不可能消除我国电信市场现有的结构性缺陷。
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要将电信网络资源市场化开放的范围扩大到全国全部可用资源，面临一系列抉择。其中居于首位的是，要不要坚持政企分家的原则，将所有电信网络资源界定为可从事市场交易的产权，完全与党政部门的行政控制相分离。无须回避，在这个最原则的问题上，尚存在实质性的分歧。有的意见认为，政企不分不但不是中国作为后进发展中国家促进经济增长的制度性障碍，反而是与国际跨国公司竞争的一大法宝。具体到电信网络体制上，就是“政府（或国家主体电信企业）独家控制电信基础网络，开放电信服务的公司化改组和市场竞争”的主张。(9)撇开国际电信开放市场的一般经验不谈，即便我国自己电信部门1994年以来的改革经验，也表明政企分开是形成可操作的电信业市场竞争的必要条件。联通在1994—1998年间难有作为，根本发挥不了“第二国家电信综合营运商”的市场作用，关键原因就是其竞争对手仍是当年政企合一、又是裁判又是球员的中国电信。所以1999—2000年我国电信又一波改革，非先行政企分开不可。现在的问题是，中国政府还有没有决心和能力，在限定的时间内，推进并完成所有其他掌握电信网络资源的部门的政企分家改革，将我国全部网络资源从行政控制中独立出来，在明确产权的基础上进行市场化重组，避免重复联通走过的弯路。这个问题上，不但理论认识分歧，而且牵扯复杂的部门间既得利益的历史渊源，不是小手笔可以应付的。但是如下文将要阐述的，离开全部可用信息传输网络资源的市场化改革，目前我国电信业的结构性缺陷难以克服。
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（二）是将我国全部电信网络资源，在完成政企分家之后，都列入“信息传输基础网络的市场竞争体制”的范围，还是囿于部门分割的传统，形成部门间“井水不犯河水”、部门内有限和不平衡竞争的格局？
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上文指出，给定狭义电信部门的范围，目前我国已经形成的电信市场的实际竞争程度非常有限，并且竞争体制非常不平衡。要进一步解决这个问题，资源不足。比如，固线通信市场仍为中国电信集团一家独大的局面，这决定着我国沿海大都市以外广大内地中小城市、小城镇和农村地区的电信消费者实际上没有竞争性选择的格局。要等待中国联通发展全国范围的固线通信，与中国电信集团形成真正可竞争的局面，尚费时日。但是，中国广电系统的有线电视网络和部门专网，恰恰在上述地区具备现实的基础。因此，有必要考虑，是否率先在中国联通没有实际竞争能力的地区，开放有线电视网络和部门专线经营电话业务的投资和营运（包括但不限于向中国联通出租传输线路）。再比如，目前电信管制部门在“综合营运竞争还是分业禁入”政策上的左右为难，关键因素是如果允许中国电信集团和中国移动通信集团及时突破分业体制，那么这两个集团将很快形成压倒中国联通的综合营运能力，与“扶持新进入者”的目标不符；反过来，如果在分业禁入上一视同仁，同样限制联通的综合持牌权，那么联通在许多分业市场上又太弱。结果就出现本文定义的不平衡局面：一家弱小的综合营运商面对强大的分业营运商。要在1999—2000改革的基础上消除这个不协调的特色，目前看来主要就是打有线电视网络和部门专线的主意，或者与联通组合，或者与中国网通组合，并在此条件下，逐步开放中国电信集团和中国移动通信集团的综合经营权，以期形成“数个综合电信营运商竞争”的局面。根据国际经验和我国实际情况，有线电视网络经营语音、IP电话和数据业务并与中国联通、中国网通结盟在前，开放中国电信集团和中国移动通信集团的跨业经营在后；但要给出明确的时间表，让各方有所预期和准备，并限时完成重组。
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值得注意的是，在基础电信网络经营和电信增值业务之间，正在发生新的专业分工，形成新的电信业务。主要是，在基础通讯网络层次的市场竞争引入之后，竞争推动新技术的应用，也迫使一些新进入者采用专业化经营传统电信价值链的某一个或几个环节的策略，来与老牌电信公司竞争。新的专业公司以横向技术专家的身份进入市场，比如QWEST通讯公司投资20亿美元建设一个全美范围的最先进的长话光纤网络，但这家后起之秀并不经营长途通信服务，而是集中向地区电话公司和互联网接入服务商批发网络容量，因而被称为电信业“营运商的营运商（carriers’ carrier）”。欧洲一家叫Band-X的公司，商务模式定位为专业的网络容量批发清算商。CBIS公司在欧美市场向其他电信营运商提供专业的客户管理和收费服务（“第三方收费”），每年营业额递增15％，1997年达到5.48亿美元（见Dusedau，1999）。这些新的业务可以拥有自有网络，也可以根本不拥有网络；它们既不是传统的基础电讯业务，也不是原来分类中的电信增值业务。事实上，技术和市场竞争分解了原来的电信业务，也开始打破原来的业务分类。这就要注意，仅仅停留在“基础电信业务”和“电信增值业务”分类，并以此作为区别管制的模式，将落后于电信业迅速变化的现实。我国电信业的市场框架应该为这批新兴电信业务留下足够的发展空间，避免由于分类的落后限制新进入者开发新的市场机会。
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（三）何时我国电信业对本国民营企业和个人开放营运和投资？
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中国电信（香港）和中国联通相继在境外上市，美国AT&T在上海浦东入股电信增值业务，表明我国已经打开了允许外资进入基础电信业投资和合资营运的大门。这是中国对外开放的重要组成部分，也为中国加入WTO做了必要的准备。但是，政府垄断的行业率先对外开放在发达国家没有先例，因为垄断行业产生的垄断利润来自市场禁入的租金，讲到底是本国消费者收入的一种转移。如果垄断产业率先对国外投资人开放，这部分国内收入转移就落入境外投资人的口袋，而本国公民反而不可以投资获利，这在任何一个民主国家都不可能行得通。所以，国际惯例是，政府垄断产业率先开放竞争和私有化（即向本国公众出售政府股权），前者消除垄断租金含量，后者让曾经支付垄断性费率的本国公民有优先选择权。中国电信开放的路径非常具有中国特色：电信业的垄断租金率先成为交换境外投资的筹码，而对市场的垄断甚至成为电信项目境外上市的卖点。但是随着消费者的权利意识成熟和国家民主体制的健全，中国终究要回到国际惯例上来，这就是政府垄断产业的市场竞争和对国内投资人开放，要排在对外开放的前面或者至少同步进行。我国怎样迅速在率先对外开放之后补上对内开放投资和营运，是一个不宜拖延解决的问题。
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更现实的考虑是，发展我国电信业不能不充分利用我国民间的资本、技术和经营能力，并且迅速成长的中国电信业应该也可能为国内就业作出更大的贡献。在这个认知前提下，我们必须正视目前我国电信的投资和经营，还保留非常强烈的对民营经济的歧视。基础电信设施的建设和营运，至今清一色的国有经济。1993年宣布向非邮电企业开放的九项电信增值业务，合法性也限于“国有或集体所有的企业法人和事业法人”，民营企业特别是私人企业被禁止入内。如果这是当时大背景的限制，那么以后主管部门也并没有随着形势的变化而及时扩大合法开放度。实际上，我国民营企业和私人企业已经进入电信增值服务，但那是“遇见红灯绕着走”模式的产物：通常带上国有或集体所有的“红帽子”，并且靠与电信部门及其官员的特殊关系“特批”。1996年后兴起的互联网及其相关业务，本来国务院通过的正式法规没有对经营者设有所有权或内外资的限制，但是一旦这个不起眼的市场忽然火暴起来之后，电信主管部门却表现出要纳入自己管辖电信增值业务的政策取向。这等于更改国务院法规，重新限定只有国有和集体的企事业法人才可以合法经营互联网及其相关业务，在电信业务开放民营方面大大后退了一步。
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