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前言
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本报告应国务院体制改革办公室产业司的委托而作，旨在为政府制定“基础设施产业反垄断政策”提供基于学术研究的背景报告。无须特别说明，本报告提出的理论观点和建议均为受委托研究人的个人见解，与作者所供职的机构或任何其他机构无关。根据委托研究合同的规定，本报告仅供委托方制定政策时参考，不用于公开发表。
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在简短的引言之后，本报告包括以下部分：（一）“反垄断”政策的基本原则，阐述“反垄断”政策的主要原则，可以看作是本报告基本结论的一个政策性概述。（二）定义和理论，解说有关竞争、垄断和反垄断的基本概念和相关学术论争的焦点问题，提供有关理论背景。（三）管制与管制改革，概述相关国际经验，主要区别了发达国家政府干预经济的三种主要形式，即“宏观调控”、“反垄断”和“管制”，着重研究管制怎样从市场竞争中产生、发展、进而引发“管制改革”的经验和问题。（四）重视自己的经验教训，主要以我国民航、电信业的开放竞争为经验基础，讨论我国“反垄断”实践的若干值得注意的问题。（五）政策选择和约束，立足于理论、国际经验和国内经验，前瞻性地提出今后一个时期“反垄断”政策面临的主要选择和约束。
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为了便于委托方阅读，本报告采用概述有关学术著作的写法，除非十分必要，不做过于细致和烦琐的文献引证。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 第一部分 “反垄断”的基本原则
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（一）开成市场准入，改革行政性垄断部门
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为了发展社会主义市场经济，保持国民经济的健康成长，必须在基础设施产业的各个部门，逐步扩大市场开放。提出“扩大市场开放”政策的主要目标，是通过引进并增强市场竞争机制，显著提高基础设施产业投资和营运效率，增加国民经济的整体竞争力。
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我国基础设施产业的现行体制，主要特征是行政性垄断。行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入，不同于市场经济里其他的垄断形态，比如由于创新形成的垄断、由于竞争实力形成的垄断以及仅仅由于成本特性形成的所谓“自然垄断”等等。由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手，因此，它常常违背政府垄断基础设施行业的初衷，导致经济行为的扭曲，经济效率的低下，抑制基础产业的供给和需求。更严重的问题是，长期的行政性垄断所形成的特殊既得利益，妨碍了国民经济的这一重要部门对技术和市场需求的变化作出灵敏和有效的反应。
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基础产业部门在最近几个五年计划期间，经历了高速增长。主要的推动因素是：第一，市场需求的强力拉动；第二，财政资源的动员和投入；第三，实施了某些市场化改革的尝试。但是，整体来看，我国基础产业的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的。由此带来的高速增长，一方面掩盖了近年基础产业增长的真实成本，另一方面，也在客观上掩盖了行政垄断产业和市场的体制弊端。当前，行政性垄断部门的资费偏高、服务质量改善不足，已经成为国民经济发展的严重制约因素。为了在短期内刺激消费需求和投资需求的更快回升，并形成能够支撑国民经济持续增长的基础产业和具有市场竞争力的公司，必须对我国的行政垄断行业，实施全面的、根本的改革。
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（二）长期目标和特殊任务
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根据国际国内的经验，解决行政性垄断问题必须有清晰的、不动摇的长期目标。这就是，在基础产业的一切领域永久性地消除市场禁入，通过各种形式的市场竞争，达到有效的资源配置、分工深化和经济增长。
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为了实现上述长期目标，需要明确我国面临两个特殊的约束。第一，在基础产业长期实行国有垄断体制，政府直接经营基础设施产业；第二，市场导向的公司化改革时间还不长，改革的力度还比较低。因此，与发达国家不同，我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策，就可以期望马上出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手，很快形成一个竞争性的基础产业。
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相反，我国必须对原来行政性垄断的产业部门，首先由政府实施大刀阔斧的重组，形成一个大体可操作的竞争性框架，然后再经过市场性重组的手段，走向长期目标。没有政府主动充当“第一推动力”，打破既得利益的传统格局、形成竞争性市场的过程将极其漫长。
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困难的问题在于，政府在执行特殊的、用行政手段重组行政性垄断产业部门的时候，要防止陷入一个循环：本来为了达到彻底消除市场禁入而实施的行政性重组，由于行政性手段本身固有的笨拙性，或者由于行政权力的使用不当，结果反而远离了改革的长期目标。为了防止出现这一局面，必须恰当地提出和处理以下一系列问题。
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（三）对内开成与对外开成的一致性
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中国加入WTO的谈判和协议签订，表明改革开放达到了一个新阶段。开放我国基础设施部门的市场竞争，将是进入改革开放新阶段重大的事件。总的说来，在加入WTO的总框架之内，已经包含了国民经济命脉部门的逐步开放，因此不必另起炉灶，为基础设施部门的“反垄断”制定单独的政策纲领。但是，对外的进一步市场开放，将引起的产业既得利益的重大调整，对人们的思想认识也形成重大的冲击，有可能激发狭隘的民族主义情绪，甚至酿成某种复杂的局面。为此，在进入WTO前后一个时期，要适当强调“对内开放”。这里所谓对内开放，就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场，对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度，应该等于或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。
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在实施对内扩大市场开放的过程中，应该大力借鉴我国在加入WTO过程中积累的宝贵经验。主要是：（1）要提出一个基本准则作为“事前规则”，这就是根据我国20年改革开放的经验和国际经验，放弃一切产业部门的政府垄断，向组成社会主义市场经济的一切所有制成分开放市场；（2）要针对各个大行业的具体情况，确立开放市场的范围、主要步骤和关键细节；（3）要对现存相关法律法规，作全面的清理和调整，特别是系统清理和修订原来基本上由行业部门起草、旨在保护行业部门权力的旧法，重定《电信市场法》、《电力市场法》、《铁路市场法》和《民航市场法》；（4）要提出一揽子的关于开放市场、修法立法的时间表。
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如同改革开放、进入WTO等重大决策一样，扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断，必须有坚强的政治领导。应该明确，要由战略判断来指导战术细节的选择，而不能颠倒过来，由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止，各种局部的既得利益的考虑与纷纷繁繁的“专家意见分歧”绞在一起，使得方方面面莫衷一是，失去对大机会和大趋势的把握，延误时机。
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（四）政府有序地退出市场
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在各大产业部门，政府退出市场垄断的步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，政府退出市场必须有序。首先，政府要主动充当开放市场的第一推动，实行政企分开，在原先独家行政垄断的行业组建数家竞争性公司，并坚决而稳妥地完成从行政控制价格转向市场竞争定价的体制，依靠市场价格机制来配置资源、引导企业行为；其后，政府将考虑进一步消除市场准入方面障碍，以各种形式扩大市场准入，特别要放弃市场准入方面的所有制歧视，扩大国内非国有经济成分进入各大产业市场的范围。在以上过程中，政府管理逐步转向对所有经营性竞争公司一视同仁的资质管理、牌照管理和行为监督，培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷，加强法治意识和市场管理的法制建设。
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政府的管制机构，要逐步扩大管理范围，缩小管制重点。由于在各种产品和服务之间存在广泛的替代竞争，政府管制部门的设置，要逐步超越按照计划管理生产时代的局限，形成对大交通市场、大能源市场、大通讯市场的综合性管制，关照各类产品和服务之间的联系，消除妨碍替代性竞争的因素。必须明确，扩大管制范围只有在集中、缩小管制重点的条件下才能真正做到。政府必须从直接的市场准入审批和价格管制，转向管制市场参与者的资质和竞争行为。
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基础设施行业的竞争局面一旦形成，政府要因势利导，让市场机制在市场结构的重组中发挥更大的作用。必须明确，数家竞争的局面一旦形成，特别是这些公司相继进入资本市场之后，进一步的分拆或合并，要由市场去决定，而不拟由政府继续主导，避免政府的决策负担过于沉重和导致过大的风险。政府可以“善始”，但不一定“善终”。要更多地按照公司法和其他市场法规，将基础产业市场的重组交给市场去解决。以民航、电信为例，因为开放市场竞争的尝试较早，现存的市场结构、公司定位包括业务划分，都要不断随市场情况的变化而变化，不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组。
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（五）逐步扩大法院对市场管制的介入
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