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经济学和法学关于管制的定义有许多。但是，根据《管制与市场》作者史普博的断言，“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”（《管制与市场》，中文版第28页）。有的经济学家指出，管制是政府针对工商企业的公共政策。有的强调，管制的实质是政府命令对竞争的明显替代；或者，是在一般法的正规执行之外，运用政府强制力来迎合某些特殊目的。有的干脆说，管制是管制者们的所作所为。
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但是，所有关于管制的定义包含一个共同的行为特征，即政府依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。撇开关于管制的起源、效果和价值评判等等歧见纷纷的问题，撇开管制手段和管制重点的历史演化和国家之间的差异，管制总是政府对企业在市场上活动的直接干预。这是“管制”的基本特征，不会因为“regulation”被翻译成别的名词、例如“规制”，而有什么实质的不同。
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3-2 政府管理企业活动的主要形式
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上面定义的“管制”，发生在西方发达的市场经济国家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本报告强调以下三点：（1）法治，特别是政府依法行政的传统已经确立；（2）政府和企业之间的界限比较清楚，没有政企不分的问题；（3）除非法律限制，私人产权包括资源的使用、收益和交易权利不受侵犯，而法律是一个公开的、各方可参与的立法（修法）程序的结果。本报告特别强调，不能脱离这个背景来借鉴发达国家的“管制”经验。
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为了清楚地理解以上背景，我们有必要指出，“管制”只是西方发达国家政府管理经济过程诸多形式当中的一种。“管制”与其他政府干预经济的形式之间，有着非常重要的联系和区别。
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简要说来，西方发达国家政府管理经济的形式，包括以下五种。
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（一）普通法（主要是财产法、合同法和民事法）管理私人经济行为。核心是保障产权的有效界定、不受侵犯。由于产权在行使的过程中会发生互相作用和影响，所以需要一套一般性的行为规则来对产权的利用加以限制。尽管如此，产权执行中还是可能发生大量纠纷，需要公正的判决、裁定和调解。因此，在立法之外，“国家的作用仅限于提供一套法院体系”。像中国老话所说，“民不举、官不纠”。只是这里的“官”，不是无所不管的“父母官”，而是专司司法职能的法官。历史地看，普通法是西方管理市场经济的基础。几百年来，西方国家在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明。
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（二）反托拉斯法。这是1890年后率先在美国形成的新的政府管理经济的传统。鉴于大公司市场权力的扩张，美国国会通过了这套特别的法案。此后，不但私人可以提出反托拉斯诉讼，而且司法部被授予特殊权力，用于审批企业合并案例、并对违反反托拉斯法的公司提出调查、取证和公诉。要注意，原来美国政府被限制活动在公法领域，只能对刑事案件提出公诉。现在，政府可以因为特别的民事事项（涉及反托拉斯法）公诉私人公司，所以反托拉斯也被看作一个公、私法混合的一个领域。不过，政府反垄断的行政权力，依然受到独立的司法系统的制衡，因为司法部提出的反垄断公诉，最后由独立的法院和法官来裁决。许多案例，政府花费了巨额行政经费调查、取证，但最后还是败诉。
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（三）宏观调控。就是上世纪30年代大危机之后，根据凯恩斯的经济学说逐步形成的政府通过货币政策和财政政策调节经济景气的实践。必须强调，宏观调控是政府对经济活动的间接干预。就是说，政府仅仅改变企业和个人作经济决策的环境参数，但不干预、不限制、更不替代企业和个人的经济决定和行为。目前许多人把政府的所有干预、甚至政府管制价格和限制市场进入等直接管制行为，都当作“宏观调控”，是错误理解凯恩斯主义的结果。
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（四）管制。政府依法对企业和个人的经济活动施加的直接的行政干预。管制的起源和发展，因时因地不同（详见下一小节），但共同的发生特征是：不但普通法的约束和调节、而且反垄断和宏观调控的实施都被看作不足以满足市场秩序的要求。这时，“管制”就出现了。需要明确，与反垄断的做法不同，管制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施，而不是仅仅充当公诉人；与宏观调控不同，管制试图改变的不是决策参数，而是直接控制决策和行为。另外，我们也要指出，发达国家的管制，仍然植根于普通法传统的深厚土壤。具体表现在：（1）管制需要立法提供法律根据；（2）管制部门要得到国会的特别授权；（3）受管制市场的企业和个人，可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。
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（五）国有化。政府依照法令、并运用财政资源新建国有公司，或者收购公司的全部或部分股权。由于政府是国有公司的老板，所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标，而不需要经过反垄断、管制等外部管理的方式。但是，西方国家的国有公司要受立法机构和选民和舆论的监督管理，并且参加与其他非国有公司的市场竞争。此外，国有公司的比重在二战后的西欧高一点，在美国比较低。美国也有不少国有资源，但一般来说，政府不利用国有资源参与和私人公司的市场竞争，所以很少组织成国有公司参与市场营运。
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以上五类，国有化是政府对企业的内部直接控制和干预，管制是政府从外部对企业的直接行政干预，宏观调控是间接的参数干预，反垄断是间接的司法干预，普通法是对私人产权最一般性的法律约束。
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3-3 管制：由来和发展
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据上所述，管制是政府直接用行政手法干预企业的一系列行为。为什么在发达的市场经济里，会发生管制？
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许多人简单地以为，自由竞争的市场不可能做到商家的个别利益与消费者利益以及社会利益的完全一致。由于自发形成的价格，没有、也不可能完全反映商业活动的社会成本，所以仅仅依靠价格机制，不能完全消除企业和私人行为带来的负面“外部效果”，甚至有了普通法、宏观调控和反垄断法还不够，还是非需要政府对企业活动做出直接的干预。西方主流经济学关于“市场失败”的理论，强化了人们对这一问题的认识，从而为政府实行管制，提供了系统的理论根据。
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根据以上认识，管制是政府应消费者的需要，主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。
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但是，经验表明，对管制的“需求”不但来自消费者，而且更来自企业和政府机构本身。虽然管制常常声称是为了社会利益，但是实际上，能够从管制中获得利益的，不但是消费者，而且是被管制行业的厂商、相关利益方以及政府管制机构本身。正是这些复杂的多方利益主体的互相作用，才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下，形成管制和管制的变化。
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以美国为例。最原始的、并延伸至今的管制，可以拿政府对含酒精饮料的生产和销售的直接干预为典型。在历史上著名的《禁酒令》失败后，美国各州政府都通过放发营业牌照，直接控制酒类销售市场的进入者、消费者年龄和合法出售酒类的场所和时间。是的，关于酒精饮料的管制从来就以未成年人、社会公众甚至嗜酒者家庭的“幸福”作为公开的诉求。但是，这套管制，严格限制了酒类销售市场的竞争程度，从而保护了已经在位者的利益，而政府相关审批、发牌机构和官员的权力和利益，也显著增加。因此，推动并维持酒精管制体制的，不单单是可能受到“酒精饮料的自由交易”损害的家长和嗜酒者亲属，而且也包括受管制体制保护的在位销售商和政府机构及官员。
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需要探察的是，为什么像反托拉斯那样的政府行动，还是不足以满足“社会对政府管理市场交易的要求”？流行的解释是：比之于反垄断诉讼，管制可能节约更多的执法成本（包括时间），并且可能带来更有效的资源配置。这是因为，（1）管制机构分工专门，拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识；（2）管制机构拥有法律授权的直接裁决权，所以处理问题无须等待漫长的司法程序。兰迪斯——美国新政时代的“管制先知”、哈佛法学院院长和罗斯福任命的证券管理委员会委员——写道：“要符合专门化的要求，就必须通过创立更多的行政机构来扩大政府在经济发展各个阶段的影响力，创立更多而不是更少的机构最有助于提高政府管制过程的效率”。他明确主张，各种独立的管制委员会应当是政府的第四分支，应当是“半立法、半行政、半司法的”。
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是的，随着市场范围的扩大、分工深度的提高和交易活动的高度复杂化，对政府管理经济提出越来越高的知识要求。关于管制的知识专业化，以及由此产生的大量“管制专家”，既是分工的结果，也是产生更复杂管制结构的原因。像市场里任何专业化分工一样，管制专家总是倾向于建议使他们的专家资产增值的管制体制。但是，与一般的分工专业化有所不同的是，管制专业知识和专家的“买方”，只有政府一家，因此缺乏市场竞争的筛选和淘汰。因此，如果没有适当的抑制，管制——作为政府直接干预企业的行政行为——将会不断自动加码，直到在“社会利益”的名义下，使整体经济增长因为过度的管制而失去活力和效率。
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3-4 管制扩展的逻辑与后果
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美国曾经是“管制的资本主义”的一个典范。虽然像许多其他国家一样，美国政府也直接拥有一些重要的公司（比如田纳西流域管理局、地方公共电力事业、邮政体系、机场、码头和运输公司），但是相比之下，美国的“国有化程度”是很低的，而美国政府拥有的许多资源，例如国有土地和国家公园，在宪法原则下不可以从事商业性盈利活动。也许正是这个原因，导致美国政府对经济的干预，更多地集中在政府管制私人公司的市场行为方面。
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事实上远在《反托拉斯法》之前，美国成立于1887年的州际商业委员会（ICC），就拥有管制铁路的权力。这家标志经济管制开端的联邦机构，职责就是确保铁路运输价格的“公平合理”、运货人与公众的“公平待遇”以及限制铁路巨头对铁路商务的操纵。开始的时候，美国法院还限制着ICC的权力，但是，随后“进步主义”（以揭露商业活动中的各类丑闻、邪恶和堕落为主旨的思潮和社会运动）的压力，加大了ICC管制市场价格和进入的权力。
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1913年，美国建立了联邦储备系统（中央银行）和联邦贸易委员会（FIC），随后，建立了罐头业与畜牧围栏管理局（1916）、食品和药品管理局（1931）、联邦通讯委员会（1934）、联邦证券与交易管理委员会（1934）、联邦海运委员会（1936）、民用航空委员会（1938）、联邦公路局（1966），进入70年代后，又设立了联邦铁路局（1970）、环境保护署（1970）、联邦邮资委员会（1970）、国家公路交通安全局（1970）、消费品安全委员会（1972）、能源管制局（1974）和核管制委员会（1974）等等，连同州一级的政府管制部门，到1975年美国共有一百几十个政府管制机构，而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一。
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物极必反。过多的政府管制直接干预市场进入和企业定价，不能不阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用、抑制企业家创新精神、助长官僚主义和各种转嫁自己行为不良后果的道德风险。1960年代，甚至连在罗斯福新政时代为创建美国式管制体制做出重大贡献的兰迪斯，也开始指责管制体制的僵化和无能。他断定“拖沓已经成为联邦管制的标志”，并举例说完成待决的天然气价格的申请要13年，即使把人员增加3倍，在这13年内累计起来的新的申请批准也要到2043年才能处理完毕。
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